Die KSZE ging auf eine Initiative der Sowjetunion zurück und war im Westen zuerst auf grosse Skepsis gestossen, zumal Moskau ursprünglich die NATO-Staaten USA und Kanada nicht einbeziehen wollte. Im Eidgenössischen Politischen Departement (EPD, heute EDA) erwartete der Rechtsberater (und spätere Delegationschef) Rudolf Bindschedler 1969 in erster Linie neue «Verbalgebäude» und gefährliche Illusionen. Für eine Beteiligung sprach demgegenüber, dass die Schweiz «nicht völlig abseits stehen» könne und ein Interesse habe, ihre Neutralität anerkennen zu lassen. – 1996 führte Bundesrat Flavio Cotti mit grossem Engagement den Vorsitz des im Vorjahr zur Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) umbenannten Gebildes. Was sich in den dazwischenliegenden 27 Jahren abspielte, zeigen aus schweizerischer Sicht die amtlichen Quellen, die von der Forschungsstelle DODIS erschlossen worden sind. Sacha Zala, Direktor von DODIS, Thomas Bürgisser und Christian Bracher legen eine Selektion von 50 Aktenstücken vor, mit einer hilfreichen Einleitung und mit Verweisen auf zahlreiche weitere digital zugängliche Dokumente (für die Zeit von 1997 bis zum heutigen dritten Schweizer Vorsitz gilt noch die offizielle Sperrfrist). Ein weiterer, international ausgerichteter Band, auf den hier nicht eingegangen wird, vereinigt Quellen aus 15 Staaten über die Zeit bis zum Gipfel von Helsinki 1975.

Dynamik einer Dauerkonferenz

Die Kernkonferenz, an der die 35 Teilnehmerstaaten 1975 ein wichtiges Schlussdokument verabschiedeten, war durch jahrelange Verhandlungen, hauptsächlich in Genf, vorbereitet worden. Im Zuge der damaligen Ost-West-Entspannung gelang es, einen Konsens zu finden, der nicht nur Fragen der Sicherheit (darunter die Anerkennung der Nachkriegsgrenzen) sowie die wirtschaftliche und kulturelle Kooperation, sondern auch menschliche Kontakte und Information betraf. Der Westen hatte diesen «dritten Korb» verlangt und damit einen Einstieg ins Thema Menschenrechte ermöglicht. Das Resultat war kein eigentlicher Vertrag, wohl aber eine politisch relevante Erklärung und eine Grundlage für Folgetreffen, an denen die Umsetzung überprüft und der Prozess weitergeführt werden sollte.

Gute Dienste der N+N

In den Verhandlungen erhielten die damaligen neutralen und teilweise auch die nichtalliierten Staaten wie Jugoslawien eine besondere Rolle: Ihren Vertretern übertrug man die Koordination in den Arbeitsgruppen, und zudem entwarfen die N+N oder einige von ihnen immer wieder Dokumente, die einen Konsens festhielten oder wenigstens als Diskussionsbasis dienten. «It came as a surprise to many, including ourselves, that we can play, in the political field also, a meaningful, active and sometimes successful part (…), not in spite of our neutrality, but because of it », konstatierte Albert Weitnauer, Generalsekretär des EPD, 1977 vor KSZE-Diplomaten. Die Schweiz wurde sich ihres Interesses an der Mitwirkungsmöglichkeit umso mehr bewusst, als diese, wie es etwa in einem Dokument von 1985 hiess, die Nachteile der UNO-Nichtmitgliedschaft etwas mildern konnte.

Die Guten Dienste der N+N waren allerdings nicht unpolitisch, und die lose Gruppe war sich auch keineswegs immer einig. Als zum Beispiel sechs dieser Staaten 1983 zum raschen Abschluss der Madrider Folgekonferenz aufriefen, machte die Schweiz nicht mit, da sie mehr Wert auf ein gutes Resultat legte. 1987, als Gorbatschows Perestrojka Bewegung in alte Fronten gebracht hatte, war in einem Bericht von «divergences profondes» innerhalb des «cercle disparate» der N+N die Rede. – Heute wäre ein solcher Akteur schon deshalb nicht mehr denkbar, weil Österreich an der Sicherheitspolitik der EU mitwirkt und Schweden und Finnland zudem Mitglieder der NATO geworden sind.

Eigene Positionen

Eine eigene Initiative wollte die Schweiz 1972 just für die Bewegungs- und Informationsfreiheit nicht unternehmen, um nicht zu NATO-nahe zu erscheinen. Später wurde sie aktiver. Im Bereich der militärischen Sicherheit verhielt sie sich insofern defensiv, als sie eigene Abrüstungsschritte nie in Betracht zog. Ein Anliegen, das sie früh vorbrachte und beharrlich verfolgte, war indes ein System der friedlichen Streitregelung. Eine für Moskau akzeptable abgeschwächte Variante lehnte sie ab. 1992 kam es endlich zum Abschluss einer Konvention über Vergleichs- und Schiedsverfahren – ein solches ist aber bisher noch nie eingeleitet worden.

Besonders in der menschlichen Dimension (Korb 3) kamen die Verhandlungen oft kaum voran, weil sich der Ostblock Lockerungen im Innern sowie internationaler «Einmischung» beharrlich entgegenstellte. Schon früh gab die Schweizer Delegation ihrer Haltung einmal das Adjektiv «possibiliste»: Sehr wenig Fortschritt bedeute schon einen Fortschritt. Der sowjetische Einmarsch in Afghanistan Ende 1979 und die Verhängung des Kriegsrechts in Polen im Dezember 1981 verstärkten den Ost-West- Gegensatz erneut. Als der polnische Tagespräsident in Madrid eine Debatte über die Repression in seinem Land zu verhindern versuchte, verbarg Bundesrat Pierre Aubert seinen Ärger über dieses «spectacle» nicht. «Une obligation de silence lorsque la vérité est en jeu et que la liberté est en cause », habe nie zu den Pflichten Neutraler gehört, sagte der Aussenminister weiter.

In späteren Situationen bekam die Schweiz trotz ihrer «westlichen Neutralität» auch die Macht Washingtons unangenehm zu spüren. 1986 konnten an einem Treffen in Bern über menschliche Kontakte dank einem neuen Kurs Moskaus die Fälle von rund tausend Personen (namentlich Familienzusammenführungen) gelöst werden, doch verhinderten die USA auf einer «maximalistischen Linie» die Einigung auf ein Schlussdokument, das zusätzliche Schritte erlaubt hätte. Aus der Genfer Konferenz über Minderheitenrechte wiederum resultierten 1991 nur schwache Verpflichtungen, weil die USA vermutlich Konsequenzen für die Stellung von Schwarzen, Hispanics und Indigenen befürchteten.

Spiegel und Faktor

War die KSZE ganz von der Ost-West-Grosswetterlage abhängig, oder war sie selbst ein Faktor des Wandels? Edouard Brunner, «der grosse Schweizer KSZE-Stratege», wie ihn die Herausgeber nennen, zog 1981 den Vergleich mit den Kaprizen eines Birnbaums, der im einen Jahr viele Früchte trage, im andern wenige und im dritten keine. Die KSZE biete Strukturen für bessere Zeiten, hiess es in einer schlechten. Das Madrider Dokument gehe vielleicht «à contre-courant» zur allgemein negativen Tendenz, schrieb das EDA hingegen 1983. Nach der Wende von 1989 hielt man in Bern fest, die KSZE habe «einen beträchtlichen Beitrag zum Aufbruch Europas» geleistet, und die Wende ihrerseits habe sich positiv auf die Konferenz ausgewirkt.

In den folgenden Jahren sollte die OSZE denn auch weiterentwickelt werden. Sie wurde operationell, schickte Missionen zur Wahlbeobachtung und zur Konfliktprävention in fragile Regionen, worüber beteiligte Schweizer einer Parlamentskommission ausführlich berichteten. Bundesrat Cotti hatte als Vorsitzender 1996 die schwierige Entscheidung zu fällen, in Bosnien Wahlen abzuhalten, obwohl die Voraussetzungen dafür noch nicht erfüllt waren.

Bereits zeichneten sich auch alt-neue Spannungen ab. Russland komme bei Konflikten im «grenznahen Ausland» eine militärische «Ordnungsfunktion» zu, erklärte Verteidigungsminister Pawel Gratschow 1993 Bundesrat Kaspar Villiger in Bern; dieser zweifelte nicht am «hegemonialen Hintergrund» eines solchen Anspruchs. Cotti sah die wichtigste Aufgabe der KSZE darin, «Russland die Angst vor der Isolierung zu nehmen». Während Moskau für eine Stärkung der Organisation gewissermassen als Alternative zur – energisch abgelehnten – Osterweiterung der NATO eintrat, sprach man in Washington, Ottawa und Bonn gegenüber Cotti von einer «Abfederung» der NATO-Expansion durch die OSZE. Das Gipfeltreffen in Lissabon, wo über die Stärkung der Organisation kein Konsens erreicht wurde, ist Thema des letzten Dokumentes in dem Band – ein wichtiger Ausgangspunkt für die weitere, damals noch offene «Vorgeschichte der Gegenwart».

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Auf den ersten Blick ist es kein drückendes Thema der Aussenpolitik, es geht nicht um Zölle, Zuwanderung oder den Kündigungsschutz für Gewerkschaftsfunktionäre. Auf den zweiten schon. Die Schweiz lebt davon, dass in der Welt “die Macht des Rechts” gilt und nicht umgekehrt. Sie lebt davon. Und “Recht” heisst nicht nur, dass Verträge eingehalten werden, sondern auch das Menschenrecht, im Minimum das Recht der einzelnen auf Unverletzlichkeit der Person. Dazu gehört auch die Sühne. Wer dieses Recht grob missachtet, soll ähnlich zur Rechenschaft gezogen werden wie ein Geschäftsgauner. Deshalb wurden am Ende des Weltkriegs die grossen Nazis gehängt, und deshalb wurde nach dem Ende des Kalten Krieges das “Römer Statut” geschaffen, das dem Internationalen Strafgerichtshof (International Criminal Court, ICC) zugrundeliegt. Er ist dazu da, Kriegsverbrechen, Genozid, “Verbrechen gegen die Menschlichkeit” und “Agression” abzuurteilen, falls die nationalen Gerichtsbarkeiten versagen, falls Anklage erhoben und die Täter dingfest gemacht sind. Zum ersten Mal ist damit die Straflosigkeit von Kriegsherren, kriminellen Generälen oder Guerillahäuptlingen zumindest theoretisch ausser Kraft gesetzt. Den Bedarf dafür hat Mirjana Spoljaric, die Präsidentin des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) vor kurzem in einem ausführlichen Interview mit der New York Times aufgezeigt.

Das Römer Statut und die Schaffung des ICC war ein grosser Schritt, bei dem die Schweiz an vorderster Front mit dabei war. Sie hat das Statut als eines der ersten Länder ratifiziert, und den Gerichtshof seither standfest verteidigt. Sie “betrachtet ihn als wesentlichen Fortschritt im Kampf gegen die Straflosigkeit und für die Achtung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte», steht auf einer Webseite des Aussenministeriums. Im UNO-Sicherheitsrat diente die Schweiz  zusammen mit Japan als «focal point» für das Gericht, in ihren Stellungnahmen sprach sie dem ICC-Ankläger regelmässig ihre Unterstützung aus (die entsprechenden Texte sind auf den EDA-Webseiten nicht mehr auffindbar).

Das war nicht selbstverständlich. Bereits zur Zeit des Schweizer Sicherheitsmandats stand der ICC unter massiver Kritik der afrikanischen Staaten und vor allem Russlands. Die Afrikaner monieren zu Recht, dass es hauptsächlich afrikanische Kriegsverbrecher sind, die in Den Haag zur Rechenschaft gezogen werden. Die Russen haben ihre Mitlgliedschaft beim Römer Statut im Zuge ihres Kriegs gegen die Ukraine gekündigt und beschimpfen das Gericht regelmässig als rogue court, ein Willkürgericht, das sich  im Interesse des «Westens» in die inneren Angelegenheiten  von unbotmässigen Nationen einmischt.

Neu stimmen nun auch die Vereinigten Staaten – die dem Statut immer fern blieben –  in den Chor ein. Präsident Trump hat vor der UNO-Generalversammlung zum Austritt aus dem Römer Statut aufgerufen. Aussenminister Rubio benutzt die Moskauer Begriffe und spricht vom rogue court und seiner Demontage. Die USA haben Sanktionen ergriffen, die das Funktionieren des Gerichts lähmen sollen, Visa- und Banksperren. Den Amerikanern sticht in die Nase, dass neben den Kriegsverbrechern von Hamas auch diejenigen von Israel ins Visier des ICC-Anklägers geraten sind.

Die Kritik ist nicht aus der Luft gegriffen. Der ICC ist nicht perfekt, aber die Richtung stimmt. Deshalb hat die Schweiz die Institution immer in Schutz genommen. Im  Juli 2023 präsidierte sie am UNO-Sitz in New York eine Ministersitzung zum 25. Jahrestag des Römer Statuts. Die Schweizer Vertreterin sagte dort: «Der ICC verdient die unerschütterliche Unterstützung der internationalen Gemeinschaft heute, im nächsten Jahrzehnt und darüber hinaus». Jetzt, da der ICC direkt bedroht  wird, ist von der Unerschütterlichkeit nichts wahrnehmbar. Vielleicht ist sie in eine Verzichtsplanung geraten. Vielleicht wird sie nur intra muros des Bundeshauses ausgeübt. Vielleicht ist ihre Artikulation noch in Konsultation der zuständigen Amtsstellen und wird zum sprichwörtlichen «gegebenen Zeitpunkt» ausgesprochen.

Not täte ein Wort von ganz oben. Ein beherztes aus berufenem politischen Munde, jetzt. Der Bundespräsident hatte die Chance in New York, als er wenige Stunden nach Präsident Trumps Frontalangriff vor der UNO-Generalversammlung sprach, aber er blieb beim austarierten Redetext. Es wäre schön, wenn zum Beispiel der Aussenminister wiederholen könnte, was die Schweiz damals bei der Jahrestagsfeier gesagt hat. : «Der ICC verdient die unerschütterliche Unterstützung der internationalen Gemeinschaft heute, im nächsten Jahrzehnt und darüber hinaus».

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Was ist Dodis, und was tun Sie?

Zala: Unsere Arbeit als Forschungsstelle der Akademie der Wissenschaften ist es, die Geschichte der schweizerischen Aussenpolitik zu erforschen. Das Gesetz ermöglicht, die Akten aus dem Schweizerischen Bundesarchiv nach 30 Jahren einzusehen. Das heisst, Thomas und ich wissen zurzeit alles bis zum Jahre 1996, und dann wissen wir nichts, weil die Akten noch nicht zugänglich sind (lacht).

30 Jahre – das heisst bis 1996. Was haben Sie über dieses Jahr herausgefunden?

Zala: Weil die Schweiz den Vorsitz der OSZE innehat, haben wir die Geschichte der vorhergehenden KSZE, der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, in den Mittelpunkt gestellt. Wir haben unsere Kollegen und Kolleginnen im Ausland um Akten über die Periode von 1969, als die Sowjetunion einen ersten Versuch unternahm, bis zur feierlichen Unterzeichnung der Schlussakte von Helsinki am 1. August 1975 ersucht. 15 Staaten sowie die Archive der NATO und der EU haben mitgemacht. Die Ergebnisse haben wir in einem ersten Buch zusammengetragen. Das ist in der Tat die grösste internationale Kooperation von Editionsprojekten diplomatischer Dokumente in der Geschichte. Zum ersten Mal haben wir einen multiperspektivischen Blick auf einen Prozess, wir sehen etwa, was die Franzosen, die Kanadier, die Amerikaner damit meinten. Auch aus Israel und Japan, Staaten ausserhalb der KSZE, waren Schwesterprojekte beteiligt. Im September haben wir dazu mit dem EDA eine grosse Konferenz veranstaltet.

Hat Russland mitgemacht?

Zala: Aus Russland haben wir nichts gehört. Die Funkstille herrscht schon seit längerem. Es ist über zehn Jahre her, dass wir die Leute im Netzwerk der Editorinnen und Editoren diplomatischer Dokumente gesehen haben.

Und die Archive aus Staaten des früheren sowjetischen Machtbereichs?

Bürgisser: In den Ländern des ehemaligen Ostblocks gibt es leider noch kaum vergleichbaren Projekte und Ansprechpartner, mit denen wir uns vernetzen könnten. Das einzige Land, das wie wir in systematischer Folge Akten zur Aussenpolitik publiziert, ist Polen. Es hat sich als einziger ehemaliger KSZE-Teilnehmer aus dem Osteuropa an der Publikation beteiligt.

Am 30. Oktober laden Dodis und SGA-ASPE zu einer Veranstaltung über die Rolle der Schweiz in der KSZE ein. Worum geht es da?  

Zala: Das ist eine sehr spannende Geschichte. Wir präsentieren an diesem Tag unsere zweite KSZE-Edition, dieses Mal explizit mit schweizerischen Dokumenten für den Zeitraum 1969 bis 1996. Am Nachmittag beginnen wir mit einem Seminar mit drei Historikern und einer Reihe von Zeitzeugen wie Marianne von Grünigen, Hansjörg Renk oder Walter Thurnherr, die die KSZE-Diplomatie der Schweiz mitgestaltet haben. Ich berichte dann in der Hauptveranstaltung am Abend über die Ergebnisse, dann folgt die Podiumsdiskussion mit alt Botschafterin Heidi Tagliavini und Botschafter Christoph Späti.

Warum halten Sie diese Geschichte für dermassen spannend?

Zala: Die KSZE war unglaublich wichtig für die Normalisierung der schweizerischen Aussenpolitik. Ich erzähle Ihnen dazu zwei Anekdoten. Der schweizerische Aussenminister reiste ja früher nie ins Ausland. Aber als im November 1963 der amerikanische Präsident Kennedy ermordet wird, begreift der Bundesrat, dass er nicht wie üblich den Botschafter zur Beerdigung schicken kann, weil die Schweiz dann das einzige Land wäre, das keine höchstkarätige Delegation schickt. Er beschliesst, Bundesrat Wahlen an die Trauerfeier nach Washington zu schicken, hält aber fest, dass dies eine Entscheidung «sui generis» ohne Präjudizwirkung sei. Wahlen geht nach Washington, und als er zurückkehrt, ist die Schweiz immer noch da (lacht). Am 1. August 1975 reist Aussenminister Graber, der zugleich Bundespräsident ist, nach Helsinki zur Unterzeichnung der KSZE-Schlussakte, und auch da geht die Schweiz nicht unter. Diese Jahre dazwischen nenne ich die «Sattelzeit» der Schweizer Aussenpolitik, in welcher das alte Regime, wonach Bundesräte nicht ins Ausland gehen, sich langsam normalisiert. Die KSZE ist tatsächlich die erste multilaterale politische Organisation, in die sich die Schweiz voll einbringt. Es herrschte die Doktrin, dass die Schweiz sich nur an technischen Organisation beteiligen könne, nicht aber an politischen.

Das war eine Neutralitätsfrage, nicht wahr?

Zala: In Bern gab – und gibt es bis heute – die «Neutralitätstauben» und die «Neutralitätsfalken». 1969, als die Sowjets den ersten Schritt für eine KSZE machten, gab es zum ersten Mal im EDA einen Konsens. Beide glaubten, dass eine aktive Teilnahme an der Konferenz wegen der Neutralität das Richtige sei. Zum ersten Mal hat sich die schweizerische Diplomatie mit ganz viel Elan hineingeworfen, und mit ganz viel Erfolg. Die Unterzeichnung der Schlussakte fand in Helsinki statt, aber die ganzen Verhandlungen waren eigentlich in Genf. Die Schweiz spielte eine grosse Rolle. In diesem Sinn ist die KSZE für mich wie ein Labor, in dem die Schweiz gelernt hat, dass sie sich aktiv und positiv im multilateralen politischen Umfeld einbringen kann.

Wieso haben die Neutralitätsfalken mitgemacht ?

Bürgisser: Als der Budapester Appell des Warschauer Paktes zur Einberufung einer gesamteuropäische Konferenz erging, waren sie äusserst skeptisch. Rudolf Bindschedler, der grosse Rechtsberater des Politischen Departements, des heutigen EDA, und Professor für Völkerrecht an der Universität Bern, sagte anfänglich: «Was sollen wir hier?» Entspannung bringe sowieso nichts, den Russen könne man nicht trauen. Aber dadurch, dass alle mitmachten, dass es universell war, konnte die Schweiz nicht abseitsstehen und musste sich irgendwie beteiligen. Sie hat das aber sehr zögerlich gemacht.

Wie handhabte man die Neutralität?

Bürgisser: Das erste Projekt, das die Schweiz in die KSZE eingebracht hat, war, typisch für die damalige Zeit, sich die Neutralität anerkennen zu lassen. Das zweite Projekt, das die Schweiz dann eigentlich während der ganzen Zeitphase begleitet hat, war ein Streitschlichtungssystem, mit dem Bindschedler die schweizerische Tradition der Schiedsgerichtsbarkeit aus dem 19. Jahrhundert wieder aufleben lassen wollte. Das hat dann nicht wirklich zu irgendetwas geführt, 1992 erst wurde ein internationaler KSZE-Schiedsgerichtshof in Genf eingerichtet, man hat dort aber noch keinen einzigen Fall deponiert. Das Projekt war jedoch nicht genuin schlecht, es ist auf viele Sympathien gestossen, und es ermöglichte es der Schweiz, sich zu profilieren.

Spielten die Neutralen im KSZE-Prozess nicht eine wichtige Rolle?

Bürgisser: Die Konstellation mit den beiden Machtblöcken in Ost und West gab den Neutralen ein grosses Gewicht. Wenn beide Seiten, Washington und Moskau, nicht von ihrem Standpunkt abrücken, aber dann aber trotzdem gegen Ende einer Verhandlungsphase mal einen Schritt weiterkommen wollten, konnten sie nicht wirklich auf den Gegner zugehen, ohne das Gesicht zu verlieren. Deshalb haben die Neutralen eine ganz wichtige Scharnierfunktion gespielt, weil die Sowjets oder die Amerikaner ihnen sagen konnten: «Okay, wir wären bereit, hier etwas zu machen, aber wir wollen es nicht selbst vorbringen. Macht einen Vorschlag, dann können wir es akzeptieren.»

War das von Anfang an so?

Bürgisser: Von West und Ost kam bereits an den Vorverhandlungen 1972 die Idee, dass die verschiedenen Arbeitsgruppen unter neutraler Schirmherrschaft stehen sollten. Schwedische, österreichische und schweizerische Diplomaten haben diese Rollen übernommen. Bei den Hauptverhandlungen in Genf kam auch Finnland dazu, 1974 das blockfreie Jugoslawien, auch Zypern und Malta und später dann Monaco und Liechtenstein. In dieser Gruppe der N+N – Neutrals and Non-Aligned States – war die Schweiz stark und merkte: Neutralität bedeutet nicht unbedingt Alleingang. Die N+N haben auch eigene Vorschläge eingebracht. Nicht so viele, nicht so erfolgreiche. Schliesslich waren die Interessen innerhalb der Gruppe doch sehr unterschiedlich gelagert.

Was bedeutete das für den Umgang mit der Neutralität?

Bürgisser: Es erleichterte der Schweiz, sich einzubringen. Man befand sich in einem Bereich zwischen vertraut und neu. Man war natürlich immer noch neutral, aber die Neutralität war doch ein wenig anders, deutlich aktiver. Man konnte sie vermehrt als Instrument einsetzen, um schweizerische Interessen zu vertreten.

Zala: Spätestens im Kontext der 1990er Jahre wird die OSZE zu einer Art Surrogat für die Nichtteilnahme am europäischen Integrationsprozess. Nach der Ablehnung des EWR ist die classe politique, wie Blocher sagen würde, völlig desorientiert. Als wir die diplomatischen Dokumente von 1993 aufgearbeitet haben, dokumentierten wir, wie alle Bundesräte wie verrückt ins Ausland reisen und versuchen zu erklären, dass die Schweiz nicht so verschroben ist, wie der Volksentscheid im Ausland empfunden wurde. Sie versuchen, auf gut Wetter zu machen. Die Schweiz ist bis 2002 auch nicht in der UNO, und für den Bundesrat ist es sehr, sehr schwierig zu vermitteln, dass das Land sich trotzdem in der internationalen Politik engagieren möchte. Und dann kommt 1996 der OSZE-Vorsitz. Das ist für die Schweiz politisch sehr zentral. Mit dieser Präsidentschaft kann die Schweiz zeigen, dass sie zwar nicht Teil des europäischen Integrationsprozesses und nicht Teil der UNO ist, aber sich international solidarisch einbringen will. Die Schweiz nimmt diese Rolle sehr ernst und hat im Rahmen dessen, was als ehrliche Maklerin machbar ist, viel geleistet. Sie ist das bisher einzige Land, das dreimal den Vorsitz der OSZE übernommen hat: 1996, 2014 und jetzt wieder 2026. Offenbar macht sie es also nicht so schlecht.

Können wir kurz auf die Makro-Ebene gehen? Welche Faktoren haben das Zustandekommen des KSZE-Prozesses in den siebziger Jahren ermöglicht?

Bürgisser: Das Zeitalter der sogenannten Entspannungspolitik zwischen den Supermächten war ein Window of Opportunity der Weltpolitik. Mit der KSZE wurde eine Laborsituation geschaffen, in der man etwas experimentieren und ausprobieren konnte. Alle Staaten brachten Ideen ein und ermöglichten mit der Schlussakte etwas, das ein paar Jahre vorher und ein paar Jahre später wohl nicht möglich gewesen wäre.

Zala: Es ist die Zeit der Détente, Willy Brandt, die deutsche Ostpolitik. Das ist ganz wichtig, sonst hätte das nicht funktioniert.

Bürgisser: Auch später hing der Erfolg der KSZE immer von der internationalen Spannungssituation ab. Wenn es keinen Konsens zwischen Washington und Moskau gab, dann konnte man noch so lange verhandeln und noch so kluge Kompromisse einbringen. Es musste in Moskau und Washington der Wille bestehen, dass man den Prozess eine Ebene weiterbringen wollte.

Wie wurde aus der Mächtekonstellation der Entspannung ein Prozess?

Bürgisser: Das Faszinierende an der KSZE ist, dass die Russen sich 1969 unter der von ihnen vorgeschlagenen Sicherheitskonferenz etwas ganz anderes vorgestellt haben. Die haben gedacht, wir machen eine grosse Konferenz mit Händeschütteln, alle bestätigen, dass wir die Herrschaft über Osteuropa behalten dürfen und anerkennen die bei Ende des Zweiten Weltkriegs geschaffenen Grenzen. Vielleicht können wir im Westen nebenbei noch etwas Zwietracht säen, und damit wäre die Sache gegessen. Doch dann hat sich aus der losgetretenen multilateralen Diplomatie eine Dynamik entfaltet, aus der Moskau gar nicht mehr raus konnte. Ich glaube, zwischenzeitlich wären die gerne wieder ausgestiegen. Ich denke, die KSZE nährte sich sehr stark von dieser eigenen Dynamik, die sie entfaltete. Im Zuge der KSZE-Folgekonferenzen von Belgrad 1977/78 und Madrid 1980–1983 verschlechtert sich das internationale Klima immer weiter: Es kommen die sowjetische Invasion in Afghanistan, der NATO-Doppelbeschluss, der Widerstand von Solidarność in Polen… Und trotz der Verschärfung der geopolitischen Spannungen zwischen den Blöcken blieb der Konsens bestehen, dass das, was man mit der KSZE hat, doch besser ist, als wenn man das Ganze wieder über den über den Haufen werfen würde.

Zala: Ganz spannend sind etwa die Dokumente, die unsere polnischen Kollegen zur Gründungsphase KSZE beigetragen haben. Die Sowjets wollten in der KSZE die bestehenden Grenzen festschreiben und merkten dann, dass diese Frage innerhalb des Ostblocks durchaus ganz unterschiedlich betrachtet wurde, beginnend mit der Oder-Neisse-Frage oder auch mit den baltischen Staaten. Moskau musste einsehen, dass seine Verbündeten etwas andere Akzente setzten.

Wie weit haben Einzelne, die sogenannten Staatsmänner, eine Rolle gespielt?

Bürgisser: Die KSZE ist sehr stark personenabhängig, aber vor allem auf subalterner Stufe. Die Verhandlungen waren ja hochkomplex, das Konsensprinzip unter 35 Staaten in den drei Körben Sicherheit, Wirtschaft, Menschenrechte und dem Follow-up, mit all diesen Subkommissionen, Komitees, Folgekonferenzen und Seminaren. Es war etwas sehr Neuartiges für die europäische Diplomatie. Die Aussenministerien wussten auch gar nicht so richtig, welche Leute sie 1972 an die Vorverhandlungen nach Helsinki schicken sollten. In der Schweizer Delegation waren es junge Leute von der Botschaft und der Zentrale in Bern, weil Bundesrat Graber erklärt hatte, man solle einmal die Jungen machen lassen. Eine Schlüsselfigur ist Edouard Brunner, der sich von Anfang an mit den jungen Diplomaten anderer Länder in dieser multilateralen Kongressdiplomatie vernetzt und bis Ende der 1980er Jahre der grosse Stratege der Schweizer KSZE-Politik bleibt, weil er die Materie in- und auswendig kannte. Der französische Verhandlungsführer in Genf, Jacques Andréani, musste sich offenbar seine Instruktionen aus Paris selbst geben, weil sonst niemand eine Ahnung von den Details hatte. Die KSZE war schon ein bisschen eine Diplomatengeschichte, eine Spezialistenangelegenheit, die für Aussenstehende oft undurchsichtig blieb. Das ist wahrscheinlich ein Hauptproblem der KSZE gewesen und ist es bis heute auch bei der OSZE.

Zala: Die Gipfeltreffen boten allerdings durchaus auch den Staatsmännern eine grosse Bühne. In diesen entscheidenden Momenten war auch ein Faktor, dass im Rampenlicht niemand das Gesicht verlieren wollte. Als Bundespräsident Graber 1975 zur Unterzeichnung der Schlussakte nach Helsinki reist, hat er einen Fresszettel mit den Namen von einem Dutzend ausreisewilligen Schweizer Staatsangehörigen sowie Ehepartnerinnen von Schweizern in der DDR dabei. Er geht in einer Konferenzpause zu Parteichef Honecker und sagt ihm wohl sinngemäss: «Und jetzt, weil wir es alle so gut miteinander haben, lass die Leute auf diesem Zettel bitte ausreisen, damit sie in der Schweiz leben können.» Und das hat funktioniert, sie durften ausreisen. Fünf Jahre vorher wäre es undenkbar gewesen.

Lässt sich aus der Geschichte der KSZE etwas lernen?

Zala: Die Geschichte selbst erteilt keine Lektionen. Aber was uns die Geschichte des KSZE-Prozesses zeigt, ist die zentrale Bedeutung offener diplomatischer Kanäle, selbst dann beziehungsweise vor allem dann, wenn in grundlegenden Fragen kein Einverständnis besteht.

Bürgisser: Gerade in den 1980er Jahren, wo die Systemkonfrontation stärker wurde, zeigte sich, wie wertvoll das Forum der KSZE war. Man traf sich, obwohl man überall nur Konflikte hatte, und versuchte dennoch gemeinsam irgendwie zusammenzuarbeiten, auch wenn die Resultate oft minimalst waren.

Dann fiel die Mauer und der sogenannte Ostblock war weg.

Bürgisser: Das war es eine Zeitenwende, in der sich die Parameter ganz grundlegend veränderten. Eigentlich hätte die KSZE damals ja zukunftsweisend sein können, als gesamteuropäische sicherheitspolitische Organisation, in der alle europäischen Staaten, ob gross oder klein, gleichberechtigt und einvernehmlich miteinander die gemeinsame Zukunft gestalten. Im November 1990 gibt diesen Pariser KSZE-Gipfel, wo ganz eigentlich das «Ende der Geschichte» und eine lichte Zukunft der ewigen Freundschaft, des Friedens, der Demokratie und Zusammenarbeit verkündet wird. Die Pariser Rede von Bundespräsident Koller haben wir auch drin im neuen Band. In dieser Situation war die KSZE allerdings wahnsinnig schlecht aufgestellt. Sie verfügte weder über einen ständigen Sitz noch über ein permanentes Sekretariat oder eine eigenständige Verwaltung. An den Gipfeltreffen von Paris (1990) und Helsinki (1992) begann man damit, die KSZE zu einer Art internationaler Organisation mit Fokus auf Präventivdiplomatie, Konfliktmanagement und Peacekeeping auszubauen. Am Gipfel von Budapest im Dezember 1994 erfolgte dann die Umbenennung in OSZE. Die wichtigen sicherheitspolitischen Dialoge führte man aber in der EU und in der NATO, die den neuen Regierungen und Staaten in Osteuropa mehr zu bieten hatten.

Heute wie damals ist Russland der grosse Brocken. Wie verhielt man sich gegenüber Russland?

Bürgisser: In den neu publizierten Dokumenten zum Schweizer OSZE-Vorsitz 1996 lesen wir von der Problematik, dass Russland in ein europäisches Sicherheitssystem eingebunden werden muss. Dass die  OSZE das einzige Forum ist, in dem ein gleichberechtigter Dialog mit Russland möglich ist, und dass man dieses Forum deshalb sehr ernst nehmen muss. Nach Pariser Gipfel 1990 wurde ja rasch klar, dass  kein Zeitalter des ewigen Friedens eingeläutet wurde. 1996 hat Aussenminister Cotti als Amtierender Vorsitzender der OSZE sehr grossen Wert daraufgelegt, dass man versucht, Russland einzubinden. Die Schweizer Diplomatie hat auch den russischen Vorschlag von 1994, eine gesamteuropäische Sicherheitsarchitektur aufzubauen, sehr ernst genommen.

Welche Rolle spielte das Beharren auf den individuellen Menschenrechten im KSZE-Prozess und welche spielt es heute?

Bürgisser: Die Bedeutung der Menschenrechte war von Anfang an vom Westen vorgegeben. Die Sowjets wollten 1969 diese Sicherheitskonferenz. Sie wollten eine Anerkennung des Status quo und haben auch das ökonomische Element hineingebracht, weil sie Devisen brauchten. Da hat man auf Seite der NATO und der Neutralen sehr bald gesagt: Das hat einen Preis. Und dieser Preis war der sogenannte Korb 3, das waren die Menschenrechte.

1969, als die Sowjets den ersten Vorschlag für eine europäische Sicherheitskonferenz machten, war ein Jahr nach dem Einmarsch des Warschauer Pakts in der Tschechoslowakei.

Zala: Was der Osten durchaus erhalten hat, war die Zementierung des Status quo, die Verschiebung der polnischen Grenze 250 Kilometer nach Westen. Die KSZE hat also aus sowjetischer Sicht Stabilität gebracht, auch eine Respektabilität, gerade nach dem Einmarsch in die Tschechoslowakei. Dass man mit den kommunistischen Staaten des Ostblocks auf Augenhöhe diskutiert, hat sie legitimiert. Für Moskau war die Schlussakte von Helsinki also in erster Linie ein Erfolg. Korb 3 erschien den Sowjets als Konzession, die man sich leisten konnte. Schon 1949, bei der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, blieb Stalin relativ «chilled». Er wusste, er könne verbal alles zugestehen, weil er am Ende sowieso machen konnte, was er wollte. Aber die KSZE hat meines Erachtens im Bereich der Meinungsfreiheit durchaus eine wichtige Rolle gespielt. Als der Diktator Jaruzelski etwa behauptete, in Polen stünde mit den Menschenrechten alles zum Besten, konnte sich die Solidarność-Bewegung unter Berufung auf die KSZE-Schlussakte dagegen wehren und sagen: «Das stimmt nicht und wir fordern von unserer Regierung die Einhaltung der Bestimmungen von Helsinki.»

Ist das die Eigendynamik des Helsinki-Prozesses, den Sie vorhin ansprachen?

Bürgisser: Die KSZE und die OSZE bewegten sich immer in einem dynamischen internationalen Umfeld. Tatsächlich hat sich dieser Korb 3, die menschliche Dimension, im späten Kalten Krieg zu einer Art trojanischem Pferd entwickelt, das die Dissidentenbewegung im Ostblock enorm bestärkt und so einen Beitrag dazu geleistet hat, dass die kommunistischen Regimes überwunden werden konnten. Auch wenn der Westen und die Neutralen gewisse Hoffnungen bezüglich Korb 3 gehegt hatten, war diese Entwicklung jedoch kaum so beabsichtigt gewesen. Andererseits entwickelte sich vielleicht ab den 1990er Jahren die OSZE ebenfalls zu einer Art trojanischem Pferd Russlands. Bis im Februar 2022 glaubten viele im Westen, dass im Rahmen der OSZE eine Verständigung mit Moskau möglich sein könnte.

Zala: Was als Appeasement zu werten ist, sieht man oft erst im Nachhinein. Ich würde dennoch den normativen Modellcharakter der KSZE nicht unterschätzen. So schwach solche Gebilde auch sind und so wenig sie auch ausrichten können, wenn unter den Grossmächten kein Konsens besteht, so lässt sich dennoch die These aufstellen, dass sie die Grenzen von Richtig und Falsch definieren. Das wurde in der KSZE-Schlussakte gemacht und im Folgeprozess sowie in der OSZE weiterentwickelt. Das ist vielleicht sehr wenig. Aber auf der langen historische Sicht kann es auch sehr viel sein. Es gibt Werte, die so universell werden, dass Diktaturen sie auch dann hochhalten, wenn sie sie mit Füssen treten. Selbst in Nordkorea werden Wahlen abgehalten. Man kann sagen, das sei eine Farce. Aber sie machen es. Und irgendeinmal, habe ich den Eindruck, kann man diese diktatorischen Verhältnisse dann nicht mehr aufrechterhalten.

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Für die Schweiz ist dieser Gipfel aus einem weiteren Grund von Relevanz: Vor genau dreissig Jahren trat sie der OIF respektive ihrer Vorgängerorganisation, der Agence de coopération culturelle et technique (ACCT) bei. Ein Jubiläum, das Anlass geben soll, die Rolle unseres Landes innerhalb dieser Organisation konstruktiv zu hinterfragen: Was hat die Schweiz seit 1996 in der OIF geleistet und erreicht? Stellt die OIF ein Netzwerk dar, für welches es sich lohnt, an dritter Stelle auf der Liste der Geldgeber zu stehen, gleich hinter Frankreich und Kanada? Und wie könnte die Schweiz ihre Teilhabe an der Frankophonie noch besser nutzen oder gar ausbauen?

Ein koloniales Projekt Frankreichs?

Der Beitritt unseres Landes zur Frankophonie im Jahr 1996 war nicht selbstverständlich. Zwar ist Französisch eine der vier Landessprachen der Schweiz, doch lange Zeit verhielt sich Bundesbern zurückhaltend gegenüber dieser Organisation. Die Frankophonie war seit ihrer Gründung im Jahr 1970 stark mit Frankreich und dessen ehemaligem Kolonialraum verbunden. Für ein neutrales Land hätte ein Beitritt zu einer solchen Organisation als Parteinahme oder Bindung an einen geopolitischen Einflussblock missverstanden werden können. Dies widersprach der damaligen, sehr strikt ausgelegten Schweizer Neutralität.

«La Suisse n’existe pas»

Ein wichtiger Grund, dass der OIF-Beitritt der Schweiz ohne Volksabstimmung gelang, war wohl das EWR-Nein vom Dezember 1992. Die EWR-Abstimmung offenbarte eine tiefe Kluft zwischen der eher europafreundlichen Romandie und der eher europaskeptischen Deutschschweiz. Der Slogan «La Suisse n’existe pas» des Schweizer Pavillions an der Weltausstellung in Sevilla wenige Monate zuvor erwies sich fast als prophetisch. Angesichts der Sorge um den nationalen Zusammenhalt war die OIF (respektive ACCT) ideal dazu geeignet, die Romandie wieder «abzuholen». Darüber hinaus handelt es sich weder um eine supranationale Gemeinschaft noch um einen sicherheitspolitischen Verbund, sondern um eine Organisation, die Werte wie Friedensförderung und multilaterale Zusammenarbeit betont, also klassische Stärken und Themen der Schweizer Aussenpolitik. Davon abgesehen hatte die Schweiz bereits seit 1989 offiziell an den Gipfeltreffen der Frankophonie teilgenommen.

Un bilan mitigé

Dreissig Jahre nach dem Beitritt fällt die Bilanz zur Schweizer Mitgliedschaft eher gemischt aus. Die Schweiz engagiert sich in diversen OIF-Programmen und das internationale Genf profitiert von den Beziehungen zu zahlreichen frankophonen Staaten. Ein Höhepunkt war der Frankophonie-Gipfel 2010 in Montreux, mit dem die Schweiz ihre Rolle als Vermittlerin unterstrich. Unlängst hat sich die Schweiz auch beim Thema Digitalisierung hervorgetan: sie fördert über die von ihr mitgegründete DiploFoundation ein Projekt, bei welchem Diplomaten aus frankophonen Entwicklungsländern im Umgang mit KI geschult werden.

Bei genauerer Betrachtung stellt sich aber die Frage, welchen Stellenwert die Frankophonie in der Schweizer Aussenpolitik tatsächlich einnimmt. Ein bezeichnendes Beispiel bietet der afrikanische Kontinent: Rund ein Drittel der dortigen Bevölkerung gilt als frankophon. Dennoch wird die Frankophonie in der aktuellen Afrika-Strategie des Bundes (2025-2028) mit keinem Wort erwähnt. Auch bei der sogenannten «Francophonie économique», bei der die französische Sprache als Hebel für mehr Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit dienen soll, hält sich die Schweiz zurück, während Frankreich oder Kanada diesbezüglich wesentlich mehr Potenzial sehen. Mangelnde helvetische Ambitionen lassen sich auch beim Thema Personal erkennen: während die OIF-Generalsekretärin in der Regel aus einem afrikanischen Land stammt, kommt im Gegenzug der OIF-Administrateur, also die operative Nummer zwei, fast immer aus einem westlichen Land. Die Schweiz hat sich bis dato noch nie dafür engagiert, dieses Amt zu stellen, welches seit vielen Jahren fest in kanadischen Händen ist . Hätte die Schweiz dies gewollt, hätte sie bei den Mitgliedern stärker mobilisieren müssen, was sie unter anderem unlängst beim Europarat (Alain Berset), bei OSZE-Spitzenposten (Didier Burkhalter, Thomas Greminger), bei der OECD (Philipp Hildebrand) und bei diversen anderen Organisationen tat.

Wo ist die europäische Frankophonie?

Die Frankophonie ist aber nicht nur in Afrika und Kanada zu Hause. Gerade im Herzen Europas wäre das Potenzial für stärkere frankophone Zusammenarbeit beträchtlich. Die deutschsprachigen Länder zeigen auf, wie es funktionieren kann: Seit dem Jahr 2010 treffen sich die deutschsprachigen Finanzministerinnen und -minister jedes Jahr im August. Im Zentrum steht jeweils der vertrauliche Erfahrungsaustausch über gemeinsame wirtschaftliche und finanzpolitische Herausforderungen. Wieso schaffen Frankreich, Belgien, die Schweiz, Luxemburg und Monaco nicht, was Deutschland, Österreich, die Schweiz, Liechtenstein und Luxemburg etabliert haben? Im Jahr 2027 findet das Treffen wieder in der Schweiz statt und man kann sich fragen, ob es nicht an der Zeit wäre, in Analogie endlich auch einmal ein französischsprachiges Treffen einzuberufen.

Ein WEF auf Französisch

Zurück zu den oben gestellten Fragen: Ja, die Schweiz hätte sich gewiss noch stärker in die OIF gestalterisch und operativ einbringen können. Letztere ist zwar für ihre Bürokratie und Schwerfälligkeit bekannt und wurde deswegen in einem Auditbericht unlängst gar gerügt. Aber der jährliche Beitrag von etwas über 4 Millionen Franken kann sich die Schweiz allemal leisten. Vielmehr könnte die Schweiz auch ausserhalb der OIF-Strukturen die Frankophonie neu beleben, ob mit der oben skizzierten Initiative der Finanzminister oder mit der Lancierung eines frankophonen Treffens, dem insbesondere der Privatsektor nicht fernbleibt. Im Gegensatz zu den heutigen Wirtschaftstreffen der OIF, welche primär politische Veranstaltungen sind, bräuchte es einen frankophonen Ort, der als WEF-ähnlicher Magnet über Jahrzehnte funktioniert. Und wieso nicht in der Romandie?

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Vor 80 Jahren, am 21. September 1946, wurde an einer Konferenz der Europa-Union in Hertenstein (LU) das Hertensteiner Programm in 12 Punkten verabschiedet (siehe Link unten). Unmittelbares Ziel war zwar, eine Europäische Gemeinschaft auf föderativer Grundlage zu errichten. Aber der Blick auf die Klimakrise (Hitzesommer 2026), die weltweiten Kriege (Ukraine, Gaza/Libanon, Iran, Sudan) und damit verbunden die erodierende internationale Rechtsordnung eröffnet heute eine weitere Perspektive. Denn mit dem Programm wollte man sich nicht nur in die Organisation der Vereinten Nationen als regionale Körperschaft im Sinne des Artikels 52 der UN-Charta einfügen (Pt. 3) sondern  mit der Gründung eines Europäischen Föderalismus auch einen Beitrag zu einem föderativen Weltbund der Völker leisten, wie ihn die Weltföderalisten vorschlagen (Pt. 12).

 Europa als Nuklearmacht?

 Die damalige konstruktive globale Zielstellung, mit der Gründung eines Europäischen Föderalismus auch einen Beitrag zu einem föderativen Weltbund der Völker zu leisten, unterscheidet sich grundlegend von heutigen Analysen und Zielstellungen, wie sie etwa von Professor Herfried Münkler im Metrobasel Report 2025 und anderen Zeitgenossen propagiert werden: Die regel- und wertebasierte Weltordnung sei zerbrochen und die USA seien nicht mehr gewillt, die Rolle ihres „Hüters“ zu übernehmen. Sie seien es leid „die Tragödie der Allmende“ weiter zu spielen, wonach sie die Kosten einer regelbasierten Weltordnung  tragen und die Trittbrettfahrer nur profitieren zu lassen. Europa müsse sich deshalb darauf einstellen, sich gegen die Angriffe der autoritären Regime zu behaupten und lernen,  das Portfolio der Mächte wieder zu vervollständigen und die Imperative der Machtpolitik zu bespielen. Insbesondere eine gemeinsame europäische nukleare Abschreckung werde nötig sein.

Die deutsche Variante: «Partnerschaftliche Führung»

 Anders Bundeskanzler Merz in seiner Rede an der Sicherheitskonferenz vom 13. Februar 2026  in München „Europa muss ein weltpolitischer Faktor werden“ (siehe SGA ASPE, Feb. 2026). Die internationale Ordnung, die auf Rechten und Regeln ruhte, so unvollkommen sie selbst in ihren besten Zeiten war, gebe es nicht mehr. Aber: „Wir Deutsche wissen: Eine Welt, in der nur Macht zählt, wäre ein finsterer Ort. Unser Land ist diesen Weg im 20. Jahrhundert bis zum bitteren und bösen Ende gegangen“. Eine klare Absage, „das Portfolio der Machtsorten wieder zu vervollständigen und die Imperative der Machtpolitik zu bespielen“. Merz ruft auf zu „partnerschaftlicher Führung –ja; hegemonialen Phantasien – nein“. Das gelte innerhalb Europas, auch für die Zusammenarbeit mit der Nato und den USA  und last but not least für die Knüpfung eines starken Netzes globaler Partnerschaften. Er nennt dafür Kanada, Japan, die Türkei, Indien, Brasilien, auch Südafrika, die Golfstaaten und andere. Eine weltweite Zusammenarbeit, wie im Hertensteiner Programm vorgesehen, bleibt allerdings ausser seiner Sichtweite.

 Föderalismus-Impulsgeber: Eine Rolle für die Schweiz

 Ein Impuls für eine auf Recht und Regeln basierte neue föderative Weltordnung, durch Transformation  der UNO, unter Beibehaltung ihrer positiven Aspekte, kann auch von Kleinstaaten wie der Schweiz mit ihrer bewährten föderativen Tradition, ausgehen.

Absatz 4 des Zweckartikels unserer Bundesverfassung, ist nicht bloss eine Deklaration der Schweizerischen Eidgenossenschaft gegenüber der Weltgemeinschaft als eines sich der Nachhaltigkeit und Friedfertigkeit selbst verpflichtenden Landes. Er ist Handlungsauftrag, dessen völkerrechtliches Aushängeschild im lateinischen Namen Confoederatio Helvetica und seinen welschen Variationen Confédération Suisse, Confederazione Svizzera,  Confederaziun Svizra deutlich zum Ausdruck kommt. Unser bundestaatlicher Föderalismus verkörpert nicht bloss eine Idee, er hat sich seit 1848 bewährt und kann deshalb ein Vorbild, aber nicht im Sinne einer einfach zu kopierenden Blaupause, sein. Als verlässlicher Kompass kann er Richtung friedliche und gerechte Weltordnung orientieren, ebenso  wie die vom Institut für Föderalismus der Universität Fribourg aufgelisteten rund dreissig weiteren föderalistisch organisierten Länder dazu ihren Beitrag leisten können.

Einsichtig ist auch, dass eine dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, was nicht zuletzt der Hitzesommer 2026 gezeigt hat, nur global in einer friedfertigen und gerechten internationalen Ordnung möglich ist.

Es ist nicht unbescheiden, wenn die Schweiz zur Erreichung dieser beiden verfassungsmässigen Ziele (Art. 2 Abs. 4), unser föderatives Modell in die globale Diskussion einbringt. Es ist ein Akt verantwortlicher Staatsräson.

Die völkerrechtliche Aufgabe des Einsatzes für eine Weltkonföderation ist als auswärtige Angelegenheit primär Sache des Bundes. Wie das verfassungsmässig viel weiter gesteckte Ziel einer weltweiten „Förderung der Demokratie“ (Art. 54 Abs. 4 BV) kann die globale föderative Zielstellung bereits jetzt verfassungskonform in Angriff genommen werden.

Eine Rückfrage bei der Co-Direktorin des genannten Föderalismus Instituts hat dies bestätigt.

Good Governance konkretisieren

Auch Kantone und Gemeinden können dabei tatkräftig mitwirken. Nicht zu vergessen sind die erfolgreichen Dorf- und Städte-Partnerschaften über die Landesgrenzen ehemals verfeindeter Nationen hinaus, die sich nach der Katastrophe des Zweiten Weltkrieges bis heute als heilsam erwiesen haben. Organisationen der Entwicklungszusammenarbeit können ebenfalls zur Konkretisierung der Good Governance mittels Information und Anleitung föderaler Organisationsformen ihren Beitrag leisten.

Wir alle als bloss vorübergehende Gäste auf dieser Erde und zukünftige Weltbürgerinnen und Weltbürgern können uns dafür einsetzen, um ein gastfreundliches weltweites föderales Zusammenleben zu ermöglichen.

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Macht die OSZE Sommerferien?

Normalerweise macht die OSZE im Sommer ein bisschen Sitzungspause, aber es kommt oft vor, dass Krisen im August ausbrechen. Deshalb muss der Vorsitz, wie dieses Jahr die Schweiz, im Sommer immer auf der Hut sein. Die Krise in der Ukraine zum Beispiel ruht nie.

Wo steht die Organisation zur Halbzeit der Schweizer Präsidentschaft?

Wie wir diesen Sommer beim  World Cup gesehen haben, ist das Halbzeitergebnis sehr oft nicht das Endresultat. Ich denke, wir  müssen bis spät im Dezember warten, bevor wir den Schweizer Vorsitz beurteilen können. Zur Halbzeit können wir jedoch die Leistung der Schweiz gemessen an ihren eigenen fünf Schweizer Prioritäten bewerten.

Nehmen wir eine nach der anderen, beginnend mit den Helsinki-Prinzipien.

Der Schweizer Vorsitzende hat die Einhaltung der Helsinki-Prinzipien stets betont. In gewissem Sinn ist dem entgegengekommen, dass wir im vergangenen Jahr den 50. Jahrestag der Schlussakte von Helsinki begangen haben. Die Schweiz versucht, diesen Prinzipien wieder Leben einzuhauchen und  sicherzustellen, dass sie nicht blosse historische Prinzipien, sondern leitende Prinzipien sind, welche die Mitgliedsstaaten weiterhin befolgen. Die jüngsten Entwicklungen zeigen uns, was geschieht, wenn Staaten diese Prinzipien nicht mehr achten – deshalb haben wir diese schreckliche Situation im OSZE-Bereich.

Wie steht es um die zweite Priorität, inklusive multilaterale Diplomatie?

Das ist das tägliche Brot der Schweizer Diplomatie. Die Schweiz führt wöchentliche Konsultationen mit allen Mitgliedsstaaten, einschliesslich Russland. Das ist eine grosse Aufgabe für das Team, namentlich in Wien. Als Vorsitz versucht die Schweiz, so unparteiisch wie möglich zu sein, aber offensichtlich versucht sie,  diese Priorität mit der ersten, der Befolgung der Helsinki-Prinzipien, auszubalancieren. Der Vorsitzende, Bundesrat Cassis, hat eine Reihe von Mitgliedsstaaten besucht, auch die Ukraine und Russland, sowie Kasachstan, Moldawien, einige Balkanländer. Das gehört zu seiner Aufgabe als Wortführer der OSZE. Er betont die Rolle der OSZE als Forum zur Deeskalation von Spannungen und zur Diskussion über die Zukunft der europäischen Sicherheit, erst vor kurzem wieder an der Jährlichen Sicherheitsüberprüfungskonferenz. Das ist ziemlich mutig, weil einige Mitgliedsstaaten nicht der Meinung sind, die Zeit sei reif, um über die Zukunft der europäischen Sicherheit zu reden. Aussenminister Cassis sagt, die OSZE sei der logische Ort dafür. Dem stimme ich sicher zu.

Die dritte Priorität ist die Antizipation neuer Technologien für eine sichere und humane Zukunft.

Das liegt dem Aussenminister am Herzen und ist sicher etwas, wo die Schweiz eine Menge zu bieten hat, vor allem im Internationalen Genf. Im Mai hat die Schweiz eine gute Konferenz in Genf veranstaltet. Wie ich höre, haben die Teilnehmer diesen relativ neuen Impuls geschätzt, sich mit dem Einfluss von Technologie auf Sicherheit zu befassen. Ich denke, was die strategische Antizipation betrifft,  könnte noch mehr über den Horizont hinaus geschaut werden..

Wie steht es um die vierte Priorität, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte?  

Das ist eine harte Nuss, weil die Organisation auf Konsens gründet, und viele Mitgliedsstaaten sich einigen grundlegenden OSZE-Prinzipien und Verpflichtungen entziehen. Immerhin hat der Schweizer Vorsitz das Scheinwerferlicht weiter auf der sogenannten “menschlichen Dimension” gehalten. Zum Beispiel haben einige Staaten den Moskau-Mechanismus angerufen, der Russland für Menschenrechtsverletzungen, beispielsweise in den annektierten ukrainischen Gebieten, rechenschaftspfichtig macht.

Die fünfte Priorität betrifft die Handlungsfähigkeit der OSZE.  

Hier hatte die Schweiz am meisten Erfolg, steht zugleich aber vor der grössten Herausforderung. Sie hat es geschafft, dass zum ersten Mal in fünf Jahren ein umfassendes Budget verabschiedet wurde. Für das Funktionieren der OSZE als Organisation ist das vital wichtig. Gleichzeitig treibt sie die Reform-Agenda voran und hat dabei einen starken Verbündeten in den Vereinigten Staaten, die ihre Zustimmung zum Budget von einer Reformdiskussion abhängig machten. Der Vorsitzende arbeitet mit Exekutivstrukturen der OSZE, so dem Generalsekretariat, aber auch mit dem ODIHR, dem Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte, an der Planung einer möglichen künftigen  Rolle der OSZE in der Ukraine, wie Waffenstillstandsüberwachung, Wahlbeobachtung und ein Paket von Massnahmen, welche die OSZE übernehmen könnte, wenn die Bedingungen sich verbessern. Der Vorsitzende hat Operationen im Feld besucht, die zu den Aktivposten  der Organisation gehören, und hat ihren fortwährenden Nutzen betont. Die grosse Herausforderung liegt aber darin, ein Land zu finden, das den Vorsitz 2027 übernimmt. Zum jetzigen  Zeitpunkt würde man gewöhnlich wissen, wer das ist, und die Betreffenden hätten mindestens ein Jahr, um sich vorzubereiten. Heute ist das nicht der Fall, es gibt keine eigentliche Troika. Deshalb wird in der zweiten Hälfte der Schweizer Präsidentschaft zur Priorität, ein Land für den Vorsitz im nächsten Jahr zu finden. Die Schweiz braucht jemanden, dem sie den Stab übergeben kann.

Sehen Sie eine Veränderung in der Beurteilung der Nützlichkeit der OSZE?

Mit der Eskalation des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine ist es für eine konsens-basierte, auf die Vermittlung von Zusammenarbeit bedachte Organisation sehr schwierig zu operieren. Jetzt, da Russland von Krieg mit dem Westen spricht, steht noch mehr auf dem Spiel. Das zeigt, warum eine Organisation wie die OSZE nötig ist, um dipomatischen Dialog, um Kontakt von Militär zu Militär zu haben.

Wieviel Spielraum hat der Vorsitz in diesem geopolitischen Umfeld?

Offensichtlich ist die Situation sehr schwierig, wegen des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine und wachsenden Spannungen zwischen Russland und dem Westen. Das Forum, oder das Format, für Diskussionen über ein künftiges Sicherheits-Arrangement ist der Strukturierte Dialog unter dem Vorsitz von Norwegen. Das ist ein informelles Gremium, das ziemlich regelmässig zusammentritt. Norwegen versucht zu sagen: Schaut, sogar in einem Null-Vertrauen-Umfeld müssen wir auf den Werkzeugkasten der OSZE zurückgreifen, um Leitplanken aufzustellen, damit wir auf irgend eine Weise  Zurückhaltung erreichen und ein Management der Beziehungen entlang der 5000 Kilometer langen Grenze zwischen Russland und dem Westen. Das  Risiko von Unfällen und Vorfällen reduzieren, über vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen, Rüstungskontrolle, die Wirkung  von Technologie auf bestehende Verpflichtungen reden, solcherlei Dinge. Langsam, langsam verstehen das  viele Mitgliedsstaaten als Eigeninteresse, denke ich. Die Schweiz stösst sicherlich in diese Richtung, aber sie ist nicht im Vorsitz dieses Prozesses. Um bei der Fussballanalogie zu bleiben: Der OSZE-Vorsitz hat eine eigenartige Rolle, weil er gleichzeitig Schiedsrichter ist, der die Befolgung der Regeln sicherstellt, Coach ist im Sinne, dass er die Mitgliedsstaaten motiviert und eine Spielstrategie vorgibt, und auch Spielmacher sein sollte, weil er die Ziele erreichen will, die er vorgibt. Die Kombination dieser Rollen ist von jedem Land viel verlangt, vor allem auf dem Spielfeld von heute. Von allen 57 Mitgliedsstaaten ist die Schweiz wahrscheinlich am besten ausgestattet und positioniertt, die Organisation in dieser schwierigen Zeit zu managen. Aus diesem Grund ist umso beunruhigender, dass es für 2027 keinen Vorsitz gibt. Das Land wird eine sehr kurze Vorbereitungszeit haben,  und 2027 wird nicht leichter als 2026.

Von welchen möglichen Vorsitzländern 2027 ist die Rede?

Zypern war ein Kandidat, stösst aber nicht auf Konsens. Ich glaube, Georgien hat sich interessiert gezeigt. Man spricht über ein neutrales EU-Land, wie Irland oder Österreich. Vor kurzem habe ich habe Ungarn als Möglichkeit gehört. Klar muss es ein Land sein, das interessiert ist und die Unterstützung aller 57 Staaten hat. Das ist nicht so leicht.

Vor kurzem hat die Parlamentarische Versammlung der OSZE in Den Haag ihre Jahresversammlung abgehalten, ohne Beteiligung Russlands. Die Schlusserklärung ist eine deutliche Bekräftigung der Prinzipien von Helsinki und der Charta von Paris. Wieviel ist das wert?

Es ist grossartig, dass Parlamentsmitglieder aus verschiedenen Mitgliedsstaaten sich engagieren, dass ihnen an diesen Themen liegt und dass sie die Bedeutung der OSZE-Prinzipien hervorheben und verteidigen. Das ist absolut vital. Aber wie Sie sagen, Russland nimmt an der Parlamentarischen Versammlung nicht teil. Das ist der grosse Unterschied zum Ständigen Rat, wo das diplomatische Engagement mit Russland zu einem gewissen Zeitpunkt  unumgänglich ist. Das ist etwas, was die Schweiz versucht.

Mit Erfolg? Ist Russland engagiert?

Wie ich verstehe, ist Russland, auch sein Botschafter, ziemlich aktiv. Interessant ist auch, dass erstmals seit mindestens einem Jahr ein US-Botschafter ernannt worden ist. Das sollte ein wenig Augenmerk aus Washington bringen, und es gibt Möglicheiten, die OSZE für amerikanische Interessen zu nutzen. Ich glaube, dass die Vereinigten Staaten ziemlich bereit sind, in einen Dialog mit Russland zu treten. Die OSZE ist ein guter Ort, um über stategische Stabilität, vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen und Reformen zu sprechen.

Was wird unter “Reform” verstanden?

Für einige heisst es Reform der OSZE selbst –  die Organisation effektiver und effizienter zu machen. Für andere ist es ein Codewort für die Beschneidung oder Verringerung gewisser Aspekte ihrer Tätigkeit. Für eine kleine Minderheit hat Reform mehr damit zu tun, die OSZE für die Gestaltung der künftigen europäischen Sicherheitsordnung einzusetzen. Hier geht es weniger um Reform als um die Vorgabe einer Richtung und um leadership, was im gegenwärtigen Kontext sehr schwer ist. Nichtsdestotrotz könnten wir aus einer Kombination von Gründen und mit unterschiedlichen Motiven eine eigenartige Koalition von Staaten sehen, mit  Russland und den Vereinigten Staaten, die denken, die OSZE könne ähnlich wie in den 1980er und 1990er Jahren nützlich sein, und die irgendwie durch die OSZE arbeiten wollen.

Was bedeutet das für das OSZE-Ministertreffen im Dezember in Lugano? Sollen wir Ansätze zur Entspannung des Konflikts zwischen Russland und dem Westen erwarten? Ist das realistisch?

Ich bemühe nochmals die Fussball-Analogie. Vieles geschieht in den letzten 10,15 Minuten des Spiels oder in der Verlängerung. Deshalb denke ich, dass der Schweizer Vorsitz bis zum Ende dran bleiben muss. Ein Erfolg wäre, wenn eine bedeutende Zahl Aussenminister in Lugano erschiene und einen Willen zum Engagement demonstrieren würde. Zeigen würde, dass sie die OSZE weiterhin für wichtig halten, dass sie sie als Forum des Dialogs nutzen wollen, dass sie bereit sind, nicht nur mit ihren Freunden, sondern auch mit ihren Feinden zu reden. Warten wir ab. Möglich ist auch, dass die Dinge schlechter werden, bevor sie sich bessern. Das Ministertreffen in Lugano könnte entweder eine dringliche Gelegenheit sein, Leitplanken gegen eine weitere Verschlechterung der Lage sein, oder eine Gelegenheit, den Weg für ein berechenbareres und friedlicheres Management der Beziehungen in absehbarer Zukunft abzustecken

Es gibt die Sorge vor einer militärischen Konfrontation zwischen Russland und Westeuropa. Nehmen Sie das ernst?

Natürlich. Es braucht ein grösseres Bewusstsein von der Dringlichkeit einer De-Eskalation der Lage und eines Dialogs. Einiges davon wird bilateral geschehen müssen, zwischen Russland und der Ukraine, zwischen Russland und den Vereinigten Staaten. Aber alle Staaten der OSZE sind betroffen und haben ein  Interesse , sicherzustellen, dass die Dinge nicht noch schlimmer werden.

Wo bleibt die NATO hier?  

Einiges von dem, was im Kontext der OSZE ausgeführt werden könnte, müsste unter den NATO-Mitgliedern diskutiert werden, so vertrauensbildende Massnahmen, Zurückhaltungsmassnahmen, Vorankündigungen, Streitkräfteaufstellung und anderes. Gegenwärtig finden im NATO-Russland-Rat keine Gespräche statt, also könnten NATO-Staaten im Kontext der OSZE mit Russland und Belarus reden.

Noch eine Frage: Ist das Beharren auf den Menschenrechten im gegenwärtigen Kontext für die OSZE-Diplomatie eher ein lästiges Ärgernis oder ein Bereich, wo die sich Gemeinsamkeiten finden liessen?

In der Vergangenheit haben die OSZE-Institutionen und wichtige Mitgliedsstaaten die menschliche Dimension und die Menschenrechte vorangestellt. Diese Gruppe von Staaten wird kleiner. Und der Freiraum für die Zivilgesellschaft schrumpft. Also ist es wichtig, den Fokus auf der menschlichen Dimension zu behalten, sowohl als Ziel an sich als auch  im Verhältnis zu den anderen Dimensionen der Tätigkeit der OSZE, das heisst den politisch-militärischen Aspekten von Sicherheit als der ersten Dimension und den wirtschaftlichen und Umweltanliegen als der zweiten. Während einigen Jahren gab es ein starkes Ungleichgewicht zugunsten der menschlichen Dimension, die erste Dimension geriet nahezu in Vergessenheit. Jetzt brauchen wir einen stärkeren Fokus auf der ersten Dimension ohne die dritte Dimension zu vergessen, denn die OSZE hat immer eine umfassende Sicht von Sicherheit vertreten. Es muss auch gesagt werden, dass die OSZE nicht nur aus den Mitgliedsstaaten besteht, sondern auch aus der Zivilgesellschaft. Die Helsinkikomitees in den 1970er und 1980er Jahren waren von den Helsinki-Prinzipien inspiriert. Sie zogen ihre Regierungen für die Durchsetzung dieser Prinzipien zur Rechenschaft. Ich denke, dass einige dieser Verpflichtungen angesichts neuer Realitäten aufdatiert werden müssen, zum Beispiel was denEinfluss von Technologie auf die Grundfreiheiten und Menschenrechte betrifft. Einige Staaten halten das für ein Ärgernis, aber das ist kein Grund, es nicht zu tun.

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Wie kam die überraschende Wahl zustande?

Für Kirgistan ist der Entscheid ein aussenpolitischer Erfolg. Der frühere Uno-Botschafter Kirgistans sprach von einem «Moment der Anerkennung» für die Entwicklung des Landes seit der Unabhängigkeit 1991. Mit der Wahl kehrt nach fast zehn Jahren wieder ein zentralasiatischer Staat in den Sicherheitsrat zurück. Zuletzt hatte Kasachstan von 2017 bis 2018 einen Sitz inne.

Mit Slogans wie «Die Stimme Zentralasiens» oder «Bergland mit globaler Vision» rückte Kirgistan die Perspektive kleinerer Staaten ins Zentrum. Im Vorfeld warb die kirgisische Diplomatie dafür, die Kandidatur zu unterstützen und kleinen, bergigen Binnenländern eine Stimme zu geben. Ein zentrales Narrativ lautete, die Uno müsse auch jenen Staaten mehr Gehör schenken, die über wenig Macht verfügten. Es ging also nicht nur um Kirgistan, sondern um eine ganze Gruppe von Ländern, die mit ähnlichen Herausforderungen konfrontiert sind: Klimakrise, Gletscherschmelze, Wasserknappheit und die daraus entstehenden Sicherheitsprobleme.

Bemerkenswert ist, dass Kirgistan aktive Unterstützung aus den Nachbarstaaten erhielt. Denn die zentralasiatischen Länder waren in vielen Fragen bislang tief zerstritten. Die ungelösten Grenzfragen mit Usbekistan und Tadschikistan sowie der Streit um die Nutzung der grossen Flüsse Syrdarja und Amudarja hatten in der Vergangenheit wiederholt zu bewaffneten Konflikten geführt. Vor einem Jahr kam es jedoch zu einer überraschenden Wende. Es gelang Tadschikistan und Kirgistan, umstrittene Grenzverläufe zu klären und sich ohne externe Vermittlung zu einigen. Erstmals wurde die gemeinsame Grenze komplett festgelegt. Dies hat laut dem kirgisischen Präsidenten Sadyr Dschaparow bei der Wahl eine grosse Rolle gespielt. Er sagte: «Die Lösung der Grenzfrage, die über viele Jahre ungelöst geblieben war, überraschte viele Staaten und die Uno selbst. Aber wir haben uns zusammengeschlossen und dieses Problem durch Verhandlungen gelöst.»

Was bedeutet die Wahl in Zentralasien – und darüber hinaus?

Kirgistans Wahl zeigt die wachsende strategischen Bedeutung Zentralasiens. Die Region ist reich an Rohstoffen, Wasser- und Energieressourcen und wird zugleich als Transitkorridor immer wichtiger. Zwischen Russland, China und dem Nahen Osten gelegen, hat die Region seit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine an Gewicht gewonnen. Zudem ist sie mit mehreren Themen konfrontiert, die regelmässig im Sicherheitsrat verhandelt werden, darunter Afghanistan, Terrorismusbekämpfung, Grenzsicherheit, Wasserfragen und regionale Stabilität. Kirgistans Sitz verschafft Zentralasien nun eine direktere Stimme in Debatten, auf die die Region früher kaum Einfluss hatte.

Kirgistans Wahl ist auch als Zeichen für die veränderte geopolitische Lage zu sehen. Der Kampf um Einfluss zwischen den grossen Mächten nimmt zu. Länder wie Kirgistan, Kasachstan, Usbekistan und Aserbeidschan verfolgen traditionell eine «Multivektorpolitik». Sie pflegen gleichzeitig gute Beziehungen zu Russland, China, zum Westen und zu internationalen Organisationen. Sie vermeiden eine offene Konfrontation mit Moskau, streben jedoch gleichzeitig eine grössere aussenpolitische Diversifizierung an. Der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine hat diese Gratwanderung offengelegt und zusätzlich erschwert. Gleichzeitig haben sie ihre wirtschaftlichen und kulturellen Beziehungen zu China, zur Türkei und zu den Golfstaaten vertieft. Auch in Zukunft werden sie versuchen, zwischen den verschiedenen Machtzentren zu balancieren, während im Westen die Sorge wächst, Zentralasien könnte noch stärker zur Umgehung von Sanktionen gegen Russland genutzt werden.

Was bedeutet die Wahl für die Schweiz?

Die Schweizer Botschaft in Bischkek begrüsste die Wahl mit den Worten: «Als überzeugte Verfechterin des Multilateralismus schätzt die Schweiz die Stimme und das Engagement der Kirgisischen Republik im höchsten Entscheidungsgremium der Uno sehr. Die Schweiz ist bereit, ihre Erfahrungen aus der Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat zu teilen.» Ob Kirgistan auf dieses Angebot eingehen wird, ist ungewiss.

Tatsache ist: Zentralasien ist für die Schweizer Aussenpolitik seit Jahren von Bedeutung. Mit dem Beitritt zu den Bretton-Woods-Institutionen 1992 schuf die Schweiz eine eigene Stimmrechtsgruppe im Internationalen Währungsfonds und in der Weltbank, der die fünf zentralasiatischen Staaten angehören. Die Schweiz sicherte sich damit Einfluss in den internationalen Finanzinstitutionen, während sie gleichzeitig die Transformation des postsozialistischen Landes unterstützte. Die Wahl Kirgistans zeigt nun den Wandel seit den 1990er-Jahren. Damals war Zentralasien vor allem ein Feld westlicher Entwicklungspolitik, heute treten die Staaten der Region als selbstbewusste internationale Akteure auf. Die Gewichte haben sich verschoben.

Der 15-köpfige Sicherheitsrat steht angesichts der Kriege in der Ukraine, im Nahen Osten und weiterer Krisen derzeit stark unter Druck. Kirgistan kann im höchsten Uno-Gremium versuchen, Themen wie Grenzkonflikte, Wasser- und Ressourcensicherheit, Klimakrise, Terrorismusprävention und die Rolle von kleinen Staaten im internationalen System stärker einzubringen. Diese Themen sind auch für die Schweiz und ihre Entwicklungszusammenarbeit wichtig. Allerdings ist Kirgistan, das früher gern als «Die Schweiz Zentralasiens» bezeichnet wurde, heute ein zunehmend autoritär regierter Staat. Kirgistan wird im Sicherheitsrat zeigen müssen, wie es als Staat, der zwischen China und Russland eingeklemmt ist, mit Fragen wie Menschenrechten, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie umgeht. Offen ist, ob die Schweiz bereit ist, «ihre Erfahrungen aus der Uno-Sicherheitsratsmitgliedschaft» auch in diesen Fragen einzubringen.

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Wie nahe sind Sie am aktuellen Geschehen?

Ich bin aktuell nicht mehr dabei und verfolge die Aktivitäten der OSZE nicht im Einzelnen, auch nicht, was die Schweiz als Vorsitzende unternimmt. Ich kann über die Erfahrungen reden, die ich als Spezialgesandter im Südkaukasus und in den Genfer Gesprächen vor dem Ukrainekrieg gemacht haben, und welche Lehren – die lessons learned –  daraus gezogen werden können.

Es scheint ja auch nicht viel zu passieren. Wir sehen in den Twittermeldungen der Schweiz viel Betriebsamkeit, Sitzungen, Anhörungen, Treffen, die phrasenreich beschrieben werden, aber in den wichtigsten Fragen bewegt sich nichts, vor allem, was den Ukrainekrieg betrifft.

Das dürfte der Realität entsprechen. Wir sehen, dass die Ukraine-Verhandlungen in den letzten Monaten von den USA an sich gezogen wurden. Weder Europa, die OSZE als Organisation, noch die Schweiz, waren hier wirklich involviert. Durch die USA und durch diese mehr oder weniger geheimen Verhandlungen wurde suggeriert, es gebe Fortschritte, aber man könne im Moment nicht darüber reden. Tatsache ist, das bestätigt ja auch Selenskyj immer wieder, dass die ganze Sache ins Stocken geraten ist. Das ist eine schwierige Situation, weil man einen Krieg in Europa hat und davon ausgehen sollte, dass die russische Aggression die Interessen jedes europäischen Landes betrifft. Es geht um Stabilität, Sicherheit und Frieden in Europa.

Das sind die Ziele der OSZE. Wir sehen jetzt, dass diese Organisation nichts zu bestellen hat, wenn ein Krieg in Europa einmal losgetreten ist. War mehr zu erwarten?

Gehen wir kurz zurück. Die Vorläuferin KSZE von 1975….

…die Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa…

…ging unter anderem auf die Entspannungspolitik von Willy Brandt und Egon Bahr zurück. Man versuchte, den Kalten Krieg durch einen inklusiven Ansatz zu überwinden, der ganz Europa einbezieht und auf diese Weise Brücken zwischen Ost und West zu bauen. Die drei Körbe Sicherheit, Zusammenarbeit und Humanitäres enthielten die Werkzeuge dazu. Nach dem Ende des Kalten Krieges wollte man mit der Organisation OSZE eine verlässliche Institution in Gesamteuropa schaffen, um die zahlreichen Konfliktlinien zu bearbeiten. Es bestand in der Folge von 1989 die berechtigte Hoffnung auf eine friedliche und demokratische Entwicklung in ganz Europa. Von diesem Ziel entfernen wir uns in den letzten Jahren wieder deutlich.

Ist der Ansatz gescheitert?

Alle Stärken, die die OSCE genuin hat, sind zumindest institutionell noch vorhanden: Es geht um gemeinsame und gleiche Sicherheit für alle Länder Europas, um geregelte Kooperation und um die Einhaltung von Menschen- und politischen Freiheitsrechten. Gegenläufige Entwicklungen vermögen die Institutionen offenbar nicht aufzuhalten.

Wegen des Kriegs gegen die Ukraine?

Der Krieg in der Ukraine ist das grösste Problem, aber wir haben schon länger eine Entwicklung, bei der Menschenrechte, Demokratie, liberale Werte in den Hintergrund gedrängt werden. Die Konflikte in Zentralasien, im Kaukasus und die Besetzung der Krim 2014 haben dabei ihren Anteil. Die zahlreichen und meist gut aufgesetzten Feldmissionen der OSZE haben es nicht vermocht, ihre Stärken im lokalen Kontext zu entfalten. Aufgrund von Konflikten mit Moskau musste ich als OSZE-Spezialgesandter der Mission in Armenien die schlechte Botschaft ihrer baldigen Schliessung überbringen. Im Ständigen Rat aller 57 Mitgliedstaaten, der immer donnerstags in der Wiener Hofburg tagt, herrscht seit Jahren eine Blockade. Das hatte zunächst mit den Konflikten in Georgien und in Berg-Karabach zu tun, seit 2014 jedoch vor allem mit dem russischen Angriff auf die Ukraine.

Der Treiber der Polarisierung war Russland?

Russland war in diesen Fragen ein Hauptakteur. Im Sinne der kollektiven Sicherheit der OSZE kann man sagen, dass Russland in diesen Konflikten ein Stück weit immer ein Rechtsbrecher war. Ernsthaft hätte die Organisation mit diesem Rechtsbrecher viel stärker ins Gericht gehen müssen. Das Kollektiv der Staaten hat die russische Intervention in Georgien 2008, den Konflikt in Berg-Karabach oder auch in Moldova stets zurückhaltend und nicht im Sinne Kollektiver Sicherheit behandelt – zumal viele, auch westliche Diplomaten, bis heute mit Russland sympathisieren. Seit 2009 führen wir die Genfer Gespräche zum Konflikt in Georgien, der ja ein Konflikt zwischen Russland und Georgien ist. Es ist den drei Co-Chairs der EU, der UNO und der OSZE in den bisher 66 Runden nicht gelungen, Russland zur Verantwortung zu ziehen. Letztlich haben die Co-Chairs die Vorstellung Russlands, dass dieser starre Prozess in den zwei Arbeitsgruppen Sicherheit und Humanitäres nur der Zementierung des Status Quo dient, längst übernommen. Damit werden stillschweigend die Interessen Moskaus stärker gewichtet als diejenigen Georgiens oder der besetzten Gebiete Abchasien und Südossetien. Das ist meine Kritik an der ganzen Herangehensweise, nicht nur der OSZE, sondern auch der anderen involvierten Organisationen.

Das ist keine Kritik am Setup der Organisation, sondern am politischen Willen der Mitgliedsstaaten.

So kann man es sehen. Das Setup ist günstig: Die OSZE als einzige gesamteuropäische Organisation stellt ein relativ gut bestücktes Sekretariat für Konfliktbearbeitung mit erfahrenen Analytikern, Wissenschaftlern und Diplomaten zur Verfügung, aber es fehlt am politischen Willen zu einer wirklichen Auseinandersetzung um die Sicherheit in Europa, mit dem Ziel einer gesamteuropäischen Friedensordnung, auf die wir letztlich seit der Schlussakte von Helsinki vor fünfzig Jahren vergeblich warten. Die russische Diplomatie hat es immer wieder geschafft, ihre Interessen gegen die institutionellen Möglichkeiten, die die OSZE bietet, durchzusetzen. Das war deshalb für Russland als  Kolonialmacht relativ einfach, weil nicht zuletzt die USA und andere frühere Kolonialmächte Europas immer noch gerne in geopolitischen Einflusszonen denken – was ja gerade den OSZE-Prinzipien fundamental widerspricht. Das heisst, es gab immer eine gewisse Zurückhaltung, Georgien oder Berg-Karabach als Problem des Kollektivs zu betrachten. Beispiel: Wann immer Putin zu Berg-Karabach-Gesprächen nach Sotschi eingeladen hat, haben die USA und Frankreich als zwei der drei Minsker Co-Chairs zum Karabachkonflikt zum Ausdruck gebracht, dass es eigentlich an Moskau liege, den Konflikt zu lösen. Gleichzeitig hat man den völkerrechtlich umstrittenen Rechtsanspruch Aserbaidschans auf den de-facto-Staat Berg-Karabach akzeptiert, so dass die Signale für Baku immer deutlicher klangen: Holt auch das Gebiet, wenn notwendig mit militärischen Mitteln, zurück.

Die Frustration, die Sie ansprechen, schlägt in der gegenwärtigen Politik in pauschale Ablehnung der Entspannungs-Idee und der multilateralen Konfliktlösung um. War alles falsch, was damals versucht wurde?

Die Entspannungspolitik hat verhindert, dass der Kalte Krieg möglicherweise zu einem heissen Krieg mutieren konnte. Sie hat vor allem in Mitteleuropa zu einer Spannungsminderung, zu Menschenrechts- und Demokratiebewegungen und zur Wiedereinigung der beiden deutschen Staaten geführt. Eine Figur wie Gorbatschow wurde möglich. Der Ostblock hat sich aufgelöst und eine substanzielle Abrüstung wurde eingeleitet. Aus der Ukraine wurden die sowjetischen Nuklearwaffen im Gegenzug zu Sicherheitsgarantien abgezogen. Aus damaliger Sicht waren das historische Errungenschaften. Diese werden heute oft kleingeredet. Die Hoffnungen auf ein friedliches Europa werden sogar verächtlich kommentiert, wobei einigen Kommentatoren vor allem der extremen Rechten das Lachen angesichts der russischen Aggression und Hochrüstung vergangen ist. Und hier liegt aktuell das Hauptproblem: Der Multilateralismus und die kooperativen internationalen Beziehungen geraten von illiberalen Regimen massiv unter Druck. Wir sind offenbar in eine Epoche eingetreten, in welcher grosse Männer, Fürsten, Könige, Sultane und andere Autokraten oder Tyrannen ihre neo-nationalistischen Interessen gegen das geltende Völkerrecht durchsetzen wollen und können. Diesen gefährlichen und letztlich kriegstreibenden Bestrebungen kann man nur mit kühlem Kopf und einer systematischen Stärkung der rechtlichen und institutionellen Fundamente eines liberalen Multilateralismus wirksam begegnen – ein gewisses Mass an strategischer Geduld vorausgesetzt.

Was hätten denn die nicht-autoritären Mitgliedsstaaten der OSZE tun sollen?

Ein gewisses robustes und selbstbewusstes diplomatisches Auftreten gehört jedenfalls dazu. Das ist sowohl aussen- als auch sicherheitspolitisch und militärisch im Geiste der Charta der UNO notwendig.

…die russische Intervention in Georgien…

die Warnungen von Georgien ernst genommen und ein stärkeres Abkommen als dasjenige von Medwedew und Sarkozy ausgehandelt, hätte sich Moskau 2014 die Besetzung der Krim vermutlich zweimal überlegt oder gar nicht erst unternommen. Das gleiche gilt doch für den totalen Angriff 2022: Diejenigen, welche bis zum Schluss behauptet haben, Russland werde die Ukraine nicht angreifen, sowie diejenigen, die nach dem völkerrechtswidrigen Einmarsch sofort nach Verhandlungen riefen, obwohl Moskau bis zum 24. Februar gelogen hat und jegliche Gesprächsbereitschaft vermissen liess, und nicht zuletzt diejenigen, welche das Selbstverteidigungsrecht der Ukraine nicht mit militärischen Mitteln unterstützen wollten, sie alle haben sich doch im historischen Rückblick mitschuldig am Leid der Ukrainischen Bevölkerung, an der Verlängerung des Krieges und am Ausbleiben einer wirksamen Verhandlungslösung gemacht. Diese kann und darf nicht zulasten des Opfers ausfallen, sondern muss mit Blick auf die friedliche Zukunft Europas zwingend zulasten des Aggressors ausfallen.

Sie waren als OSZE-Vertreter an den Georgien-Gesprächen in Genf dabei. Wie haben Sie sich in diesen Sitzungen verhalten?

Ich denke, ich war damals als Co-Chair der OSZE im Vergleich mit meinen Kollegen von der UNO und der EU immer am deutlichsten in einer klaren Haltung gegenüber Moskau. Gleichzeitig habe ich keineswegs eine blinde Solidarität mit Georgien gezeigt. Mir war auch eigenständige Betrachtung der Interessen der abtrünnigen, beziehungsweise  russisch besetzten Gebiete Abchasien und Südossetien wichtig. Das hat wiederum den russischen Vize-Aussenminister besänftigt. So konnten wir einige kreative Vorschläge zur De-Blockierung machen und teilweise auch umsetzen – etwa direkte Gespräche zwischen Georgien und Abchasien ausserhalb von Genf.

In Europa wird nun aufgerüstet. Ist dies die richtige Konsequenz aus der Zeitenwende des Ukraine-Kriegs? Oder negieren Sie den Bedarf an militärischer Nachrüstung?

Ich negiere das nicht, aber man muss den Bedarf im Kontext sehen. Wenn man die Ukraine 2014 und 2022 rasch und solide unterstützt hätte, mit der Lieferung von Waffen zur Selbstverteidigung, flankiert von einer robusten Diplomatie gegenüber Putin, dann müsste man nicht sozusagen aus dem Vakuum heraus plötzlich jedes europäische Land hochrüsten.  Im realen Krieg in der Ukraine hat man nicht richtig geholfen, aber gesagt, wir rüsten zu Hause auf, um gegen einen kommenden Krieg geschützt zu sein. Der Ukraine, beziehungsweise der Kriegsbeendigung mitten in Europa hilft es wenig, wenn nun das hinterste europäische Land neue Panzer bestellt. Das ist gemessen an den Notwendigkeiten Symbolpolitik für das heimische Publikum und initiiert im schlechtesten Fall ein neues Wettrüsten, welches den Kalten Krieg in den Schatten stellt.

Was heisst das für die Schweiz?

Das wichtigste wäre doch, angesichts von realistischen Bedrohungsszenarien einen umfassenden Bevölkerungsschutz anzustreben. Dazu müssen wir neue Wege gehen und uns von verstaubten Vorstellungen, teuren Prestigeprojekten und schwerfälligen Beschaffungsprozessen verabschieden. Es braucht den Dialog zwischen allen politischen Lagern, den Einbezug von zivilem Fachwissen, die Zusammenarbeit des VBS mit der Wirtschaft – etwa mit innovativen Start-ups im Bereich der Drohnentechnologie und Cyber-Abwehr und vor allem eine vertraglich festgelegte Kooperation mit der Ukraine in den Bereichen Technologie und Ausbildung und Erfahrungstransfers. Die Zeit läuft uns davon.

In den Jahren der Entspannungspolitik im vergangenen Jahrhundert spielte der Einbezug der Zivilgesellschaften eine wichtige Rolle. Ist das heute auch noch so?

Die Zivilgesellschaften in den ehemaligen Sowjetrepubliken waren sehr wichtig zur Überwindung des Ost-West-Konflikts. Ich war als junger Akademiker am Institut für Friedensforschung in Hamburg, welches von Egon Bahr geleitet wurde, und habe in den 80er Jahren oft mit Personen aus der Zivilgesellschaft, kirchlichen und nicht kirchlichen, getroffen. Dort ist eine Bewegung entstanden, die Veränderungen herbeiführte – auch in Polen, der Tschechoslowakei und letztlich im gesamten Ostblock – bis zu dem Punkt, an dem die Mauer in Berlin gefallen ist. Ohne zivilgesellschaftliches Engagement wäre das so im November 1989 nicht geschehen. Insofern kann man daraus lernen und sagen, dass heutzutage und künftig eine aktive und vernetzte Zivilgesellschaft in allen europäischen Ländern zum demokratischen Fundament gegen Nationalismen, Militarismus und Autoritarismus gehört. Ganz im Sinne des Pariser Dokuments der OSZE.

Haben Sie bei den Genfer Gesprächen die Zivilgesellschaft mit einbezogen?

Während der Georgien-Gspräche in Genf haben wir mit den Zivilgesellschaften in Georgien, in Abchasien, in Südossetien, aber auch in Russland, soweit noch existent, unser Vorgehen besprochen. Wir haben sie auch ermutigt, sich so aufzustellen, dass sie beispielsweise nicht nur zuhause Gehör finden, sondern auch in Genf. Die Idee war, dass sie sich darauf vorbereiten, informelle Tische der Zivilgesellschaft in Genf einzurichten, um von dort aus die Gespräche zu begleiten und einen Einfluss auf diese zu nehmen. Leider kam es zu meiner Zeit nicht so weit, vor allem deshalb nicht, weil die organisierten zivilgesellschaftlichen Akteure noch uneins waren, auf den Kampf in der Gesellschaft ausgerichtet waren oder stark unter Druck der Behörden und Geheimdienste standen.

Was können die Zivilgesellschaften in Westeuropa unternehmen?

Die Zivilgesellschaften in der Schweiz oder Deutschland haben sich in den letzten zehn Jahren relativ wenig um die Konflikte im vermeintlich fernen Osteuropa oder im noch ferneren Kaukasus befasst. Es existieren wenig Organisationen, die sich damit systematisch beschäftigen. So gibt es auch kaum Veranstaltungen, Gespräche, Dialoge westlicher Akteure mit Gleichgesinnten in Georgien, geschweige denn in Abchasien oder anderen Konfliktregionen, obwohl es durchaus Anknüpfungspunkte gegeben hätte. Ich bedaure es sehr, dass die Schweizer Zivilgesellschaft wenig Interesse am Ukrainekrieg, beziehungsweise an den Entwicklungen in Russland gezeigt hat und zeigt. Für mich vorbildlich hat sich die Böll-Stiftung in Berlin mit grossen Konferenzen unter Beteiligung von Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft, beziehungsweise der Diaspora aus Russland, der Ukraine, des Baltikums und anderen Ländern stark engagiert.

Die Demonstrationen fanden gegen Israels Krieg in Gaza statt.

Der Gaza-Krieg war eigentlich überall präsent. Der Protest hat seine Berechtigung. Aus der Sicht der humanitären Schweiz und des humanitären Völkerrechts muss man jedoch einwenden: Wer gegen Gaza protestiert, darf zur Ukraine nicht schweigen, und darf auch nicht zum Sudan schweigen oder zum Krieg im Norden von Äthiopien. Das Schweigen zu den Massakern auf dieser Welt macht die Gaza-Bewegung in meinen Augen völlig unglaubwürdig.

Sie erwähnten Anknüpfungspunkte für zivilgesellschaftliches Engagement im Südkaukasus. Welche?

Wir haben in Georgien zum Beispiel eine Schule für politische Bildung, die vom Europarat finanziert wird, sowie eine zivilgesellschaftliche Helsinki Vereinigung. Die Unterstützung beider Organisationen haben wir während der Schweizer OSZE-Präsidentschaft mit Bundesrat Burkhalter aktiviert. Während die «Schools for Political Studies» in vielen ehemaligen Ostblockstaaten inzwischen geschlossen oder ins Exil gedrängt wurden, kann die sehr aktive Schule in Tbilisi weiterarbeiten und dies trotz der Gesetze gegen «ausländische Agenten». Das hat wohl indirekt auch mit unserer Stärkung und dem Augenmerk des Generalsekretärs des Europarates zu tun. Wichtig wäre heute, dass man als OSZE-Vorsitz überall dort aktiv wird, wo zivilgesellschaftliche Akteure noch ein wenig Luft zum Atmen haben.

Wie könnte das geschehen?

Sehr wichtig ist die Brückenfunktion. Das heisst, Räume zu schaffen, in welchen sich Akteure aus verschiedenen Ländern und Subregionen Europas austauschen können. Die OSZE müsste mit Hilfe des Vorsitzes aktiv nach alternativen Möglichkeiten Ausschau halten. Solche Dialogforen oder –räume könnten beispielsweise auch in Wien oder in Genf geschaffen werden. Der institutionelle Rahmen – etwa im Genfer Maison de la Paix – wäre vorhanden. Überhaupt müsste man das internationale Genf neu denken: als Zentrum für europäische Dialoge über Sicherheit, Frieden und Freiheit in Europa. Warum nicht als Vorbereitung einer Helsinki II-Konferenz ?

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Die Initiative würde unser Land dazu zwingen, zentrale internationale Verpflichtungen aufzugeben – nicht aufgrund geopolitischer Zwänge oder internationaler Krisen, sondern allein wegen eines starren Bevölkerungsdeckels in der Verfassung. Die Schweiz würde damit ihre eigene Handlungsfähigkeit mutwillig einschränken und ihre Glaubwürdigkeit als Vertragspartnerin und Anwältin des Völkerrechts massiv beschädigen.

Im Zentrum steht das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU. Die Initianten tun gerne so, als handle es sich dabei um ein isoliertes Migrationsabkommen. Tatsächlich ist die Personenfreizügigkeit jedoch eine der vier Grundfreiheiten des europäischen Binnenmarkts. Wer sie kündigt, stellt die gesamte Logik des bilateralen Wegs infrage.

Genau deshalb würde die Initiative weit über die Zuwanderung hinausreichen. Aufgrund der Guillotineklausel stünden mit dem Ende der Personenfreizügigkeit sämtliche Bilateralen I auf dem Spiel. Darüber hinaus gerieten zentrale Abkommen der Bilateralen II unter Druck – insbesondere die Beteiligung an Schengen und Dublin. Auch die Bilateralen III wären damit infrage gestellt. Die Schweiz würde sich damit in einer Zeit globaler Unsicherheit ausgerechnet von jenem europäischen Raum entfremden, auf den sie wirtschaftlich, sicherheitspolitisch und geopolitisch angewiesen ist.

Die Initiative hätte jedoch noch weitreichendere Konsequenzen. Ihre Umsetzung würde eine ganze Kaskade internationaler Verpflichtungen infrage stellen. Betroffen wären – zusätzlich zum Freizügigkeitsabkommen, den Bilateralen I und II sowie dem EFTA-Übereinkommen – fundamentale menschenrechtliche Verpflichtungen, darunter:

• die UNO-Flüchtlingskonvention mitsamt Zusatzprotokollen,
• die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK),
• die UNO-Kinderrechtskonvention,
• der UNO-Pakt II über bürgerliche und politische Rechte,
• möglicherweise auch weitere Menschenrechts- und Schutzabkommen wie die Istanbul-Konvention oder das Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels.

Damit würde die Schweiz ausgerechnet jene internationale Rechtsordnung schwächen, zu deren Aufbau und Verteidigung sie während Jahrzehnten beigetragen hat. Ein Land, das regelmässig für Menschenrechte, Völkerrecht, multilaterale Zusammenarbeit und internationale Gouvernanz eintritt, würde plötzlich selbst beginnen, internationale Verpflichtungen im Bereich der Menschenrechte zur Disposition zu stellen.

Besonders gravierend wäre die Infragestellung der Europäischen Menschenrechtskonvention. Die EMRK ist nicht irgendein Vertrag. Sie bildet das Fundament des europäischen Menschenrechtsschutzes nach 1945 – eine direkte Antwort auf Krieg, Faschismus und staatliche Willkür in Europa. Würde die Schweiz ihre Einhaltung relativieren oder gar ihre Mitgliedschaft im Europarat aufs Spiel setzen, wäre das nicht einfach ein juristischer Vorgang, sondern ein historischer Bruch mit den Institutionen und Werten des Nachkriegseuropas.

Hinzu kommt ein fundamentaler Widerspruch: Dieselben politischen Kräfte, die permanent von «Souveränität» sprechen, würden die Schweiz in Europa isolieren und ihre reale Handlungsfreiheit massiv reduzieren. Denn Souveränität entsteht heute nicht durch Abschottung, sondern durch verlässliche Partnerschaften, stabile Regeln und internationale Einbindung.

Gerade in einer Zeit wachsender geopolitischer Spannungen wäre die Annahme dieser Initiative deshalb ein Akt der aussenpolitischen Selbstverstümmelung. Während Europa sicherheits-, energie- und wirtschaftspolitisch enger zusammenrückt, würde sich die Schweiz selbst an den Rand stellen. Und in einer Zeit, in der Menschenrechte und Völkerrecht weltweit unter Druck stehen, würde sich die Schweiz faktisch auf die Seite jener Kräfte schlagen, die diese zivilisatorischen Errungenschaften des 20. Jahrhunderts zurückdrehen wollen.

Am 14. Juni geht es deshalb um weit mehr als um Migrationspolitik. Es geht um die Entscheidung, welche Art von Land die Schweiz sein will. Ein verlässlicher, offener, menschlicher und souveräner Staat im Zentrum Europas. Oder ein Land, das aus migrationspolitischer Nervosität beginnt, seine eigenen internationalen Fundamente einzureissen – und damit seine humanitären und demokratischen Werte preiszugeben.

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Die aussenpolitische Debatte der Schweiz ist durch Kurzsichtigkeit und wie die Innenpolitik durch Sonderinteressen geprägt. Gepaart mit der Langsamkeit direkt-demokratischer Institutionen resultieren Isolation und Verspätung, die zeitgerechtes Handeln beinträchtigen. Das zeigt sich in Fragen der Sicherheit und Verteidigung. Es zeigt sich in der Europapolitik und in der Handelspolitik sowie der Entwicklungspolitik und auch in Fragen der Migration. Die einzelnen Bereiche werden isoliert behandelt. Sie müssen besser aufeinander abgestimmt werden und bedürfen einer längerfristigen Optik und Perspektive. Wer für eine wirksame Landesverteidigung ist, muss die Bilateralen III zwingend unterstützen und den Schulterschluss mit der EU befürworten. Die Auseinandersetzung mit der gegenwärtigen US-Regierung in der Handelspolitik kann nur im Verbund mit der EU und im Schulterschluss mit anderen liberalen Demokratien erfolgreich geführt werden.

Sicherheit und Neutralität

Die Sicherheit der Schweiz und damit ihre direkte Demokratie, ihr Föderalismus können im Alleingang nicht mehr sichergestellt werden. Die Luftvereidigung ist angesichts ihrer Tragweite, ihrer Kosten und ihres Einsatzes notwendigerweise schon heute ein grenzüberschreitendes europäisches Projekt. Sie kann nur in enger Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten zeitgerecht sichergestellt werden und fliegt de facto unter dem Radar der Neutralität. Was für die Luftverteidigung gilt, gilt heute für die gesamte Verteidigung. Hybride Angriffe können nachrichtendienstlich nur in enger Zusammenarbeit mit Bündnispartnern pariert werden. Offenen Angriffen kann nur in enger Zusammenarbeit aller Streitkräfte erfolgreich entgegengetreten werden. Die Schweizer Armee wird dazu selbst bei einer vollen Ausrüstung allein nicht in der Lage sein. Sie kann ihren wichtigen Beitrag nur im Verbund leisten. Nur so kann eine wirksame Dissuasion erzielt werden. Auszugehen ist von einer Bedrohung, bei der Russland, von China und anderen Autokratien mit Ressourcen unterstützt und von den USA geduldet, das Territorium der alten Sowjetunion als Einflusssphäre wiederherstellen will und damit auch mit Westeuropa und der EU und NATO Staaten in Konflikt gerät. Es geht um die Verteidigung der liberalen Demokratie und Rechtstaatlichkeit. Eine nächste Generation bilateraler Abkommen der Schweiz mit der EU (Bilaterale IV) muss sich daher notwendigerweise und rasch mit Schwergewicht der Resilienz und der Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik zuwenden. Dazu müssen die erforderlichen Abkommen abgeschlossen werden können. Ein Verteidigungs- und Rüstungsabkommen mit der EU ist erforderlich. Das Verhältnis zum im Aufbau befindlichen europäischen Pfeiler der NATO muss gefunden und der Beitrag der Schweiz abgesteckt werden. Die Zeit drängt.

Allein, es fällt den Eidgenossen schwer, über ein neues Bündnis nachzudenken. Ausgerechnet sie, die sich mit einem Bündnis über Jahrhunderte verteidigt haben und eigentlich in Allianzen denken müssten. Die heutige und künftige Herausforderung wird verdrängt. Kurzfristigkeit herrscht vor. Man baut weiter auf den unentgeltlichen Schutz der NATO und den Alleingang in der frommen Hoffnung, als Sonderfall verschont zu bleiben. Man geht weiterhin im Alleingang von unrealistischen und ungerechten Vorschlägen zur Finanzierung der Verteidigung und Rüstungsbeschaffung auf Kosten anderer Aufgaben des Bundes im Rahmen des ordentlichen Budgets aus. Dringliche Rüstungsgüter können nicht zeitgerecht beschafft werden, und dies nur zu überhöhten Preisen. Zwei Drittel der Truppen sind nicht ausgerüstet und unabsehbar nicht kriegstauglich. Man hält gleichwohl unbeirrt an der Neutralität fest. Nur wenige stellen sie grundlegend in Frage. Sie verhindert heute die wirksame Unterstützung der Ukraine und damit der Frontlinie demokratischer Verteidigung gegen imperiale und autokratische Anfechtung. Die Schweiz wird als Demokratie Westeuropas in die Geschichte eingehen, die trotz Beteiligung an den Wirtschaftssanktionen der EU gemessen am pro-Kopf-Einkommen der Ukraine am wenigsten Hilfe geleistet hat, das meiste zudem im Inland, um die Kosten der Flüchtlinge zu decken. Noch immer weder Angreifer und Opfer trotz Gewaltverbot der Vereinten Nationen rechtlich gleichbehandelt. Die vom Parlament 2025 angenommene Revision des Kriegsmaterialgesetzes stösst in Europa auf Kopfschütteln. Das zeigt, dass die Neutralität im Klartext in Europa keine Akzeptanz mehr geniesst. Auf die neutrale Schweiz ist im Kriegsfall kein Verlass. Somit kann die Schweiz auch keine Unterstützung einfordern. Die Neutralität verhindert eine notwendige Bündnispolitik und belässt das Land im Alleingang. Die Neutralitätsinitiative der SVP und ein Gegenvorschlag des Ständerates wollen die Isolation sogar verfassungsrechtlich zementieren. Unsere Verteidigungsindustrie durchlebt seit Jahren einen Überlebenskampf, den sie wegen der Neutralität letztlich verlieren könnte, mit unabsehbaren Folgen für unsere Armee.

Introvertierte EU-Debatte

Wir müssen davon ausgehen, dass ohne Bilaterale III auf absehbare Zeit keine Abkommen im Bereich der Sicherheit mit der EU möglich sein werden. Sicher ist, dass eine Ablehnung der Vorlage die Aushandlung stark erschweren und verzögern wird. Die Flanke der Sicherheitspolitik bliebe für Jahre offen und schutzlos. Ohne Bilaterale III kann das Vertragswerk auch in wirtschaftlichen Fragen nicht weiterentwickelt werden, namentlich gegen die zunehmende Abschottung der Europäischen Union in Folge der US-chinesischen Auseinandersetzung, um sich vor Handelsumlenkungen aus Drittstaaten und um die eigene Industrie und Arbeitsplätze zu schützen. Kurzsichtig hat sich die Schweiz gegen eine Aufdatierung des Freihandelsabkommens und dessen Unterstellung unter die Schiedsgerichtsbarkeit gestellt. Die im Sommer 2026 in Kraft tretenden Stahlzölle sind nur ein Vorspiel dessen, was auf die Schweiz zukommen kann. Es ist nicht böser Wille der EU, sondern sind globale strukturelle Gründe, welche die Union zwingen, ihre Reihen zu schliessen und gegen aussen entschlossen gegen Handelsumlenkungen zu handeln. Darin kurzsichtig einen Grund gegen die Bilateralen III zu sehen, entbehrt jeder Logik. Es bedarf vielmehr eines weitsichtigen Junktims von Sicherheits- und Europapolitik. Die Bilateralen III dürfen nicht länger isoliert betrachtet werden. Sie bilden einen Baustein, ohne den weitere Abkommen und damit der bilaterale Weg künftig nicht gesichert werden können.

Allein, nach wie vor ist der Widerstand gegen die Bilateralen III verbissen. Man lässt sich alle Zeit und wiegt sich in Sicherheit. Ein Junktim zur Bedrohungslage wird nicht gemacht, mit Ausnahme der Hellebarde. Man muss leider davon ausgehen, dass wie schon 1992 nicht alle Mitglieder des Bundesrates hinter dem Abkommen stehen werden, obwohl sie nach der Unterzeichnung dazu völkerrechtlich verpflichtet sind. Weiterhin steht in der öffentlichen Debatte im Vordergrund, ob die dynamische Rechtsübernahme in einzelnen Sektoren die Souveränität der Schweiz aushöhlt und dem Europäischen Gerichtshof ausliefert. Die Gerichtsbarkeit wird als Fremdkörper gegen die Demokratie ins Feld geführt, als ob die föderale Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundesgerichts den Kantonen und ihrer Demokratie je geschadet hätte; als ob Demokratie und Rechtstaatlichkeit voneinander getrennt werden könnten. Dass der Gerichtshof ein wichtiger Garant europäischer Rechtstaatlichkeit ist, fällt in der Debatte nicht ins Gewicht. Weiterhin wird argumentiert, dass die Schweiz vielmehr ein neues Freihandelsabkommen mit der EU brauche, obwohl die Erfahrung Grossbritanniens nach dem Brexit klar belegt, dass das nicht genügen kann und mit massiven Wohlstandsverlusten verbunden wäre. Sonderinteressen dominieren. Der Kündigungsschutz von Funktionären für die Gewerkschaften, obwohl hier kein Bezug zu Marktbeteiligung besteht. Die Hoheit der Kantone über die Wasserzinse und Konzessionen, obgleich im Stromabkommen klarerweise keine Verpflichtung zur Marktöffnung besteht und bei Rechtsänderung künftig durch ein opting-out vermieden werden kann. Die Schutzklausel in der Freizügigkeit, obgleich die Herausforderungen vor allem in der Raumplanung, im Baurecht und Mietrecht und in der Entwicklungszusammenarbeit liegen – alle von den Verträgen nicht betroffen. All diese Einwände der Nabelschau sind in der Debatte wichtiger als die strategischen Interessen des Landes. Das Parlament droht sich im Verlauf des Jahres an Detailfragen der Umsetzung aufzureiben und das Vertragswerk mit der Unterstellung unter das doppelte Referendum zusätzlich zu gefährden. Der Bezug zur Sicherheit und geopolitischen Entwicklung wird dabei ausgeblendet. Das gleiche gilt für die US-Handelspolitik.

Unterschätzte US-Debatte

Die von der gegenwärtigen US-Regierung vom Zaun gebrochene Umwälzung der globalen Ordnung und die Aufkündigung der Pax Americana in der Schweiz wird von den Gegnern der Bilateralen III kleingeredet, um diesen ja nicht indirekt Unterstützung zu gewähren. Der MAGA-Kulturkampf passt der SVP und anderen nationalistischen Kräften durchaus ins Konzept. Seine Rhetorik unterstützt diese im Kampf gegen EU, die Einwanderung und die Bilateralen III. Sie erhofft sich auf Grund der 2025 veröffentlichten Sicherheitsstrategie National Security Strategy of the United States of America Unterstützung aus Washington in der Durchsetzung ihrer Anliegen und beim Rückbau der europäischen Integration. Ein Europa, der Vaterländer, von Rechtsaussenparteien regiert, ist gemeinsames Ziel, auch wenn dies ein Ende friedlicher Kooperation in Europa bedeutet. Man muss sich bewusst sein, dass diese Politik gegen die EU sowohl von der Trump-Regierung, von Russland und von China Unterstützung geniesst. Sie richtet sich gegen das Völkerrecht, das Europarecht und die Rechtstaatlichkeit. Sie richtet sich gegen die liberale Demokratie und Rechtstaatlichkeit. Sie richtet sich damit auch direkt gegen unsere direkte Demokratie.

Die Handelspolitik des Bundesrates und der Wirtschaft gegenüber den USA leistet diesen Entwicklungen Vorschub. Man nimmt sogar Beleidigungen der Bundespräsidentin in Kauf, im Bemühen, sich anzupassen. Dass die Wirtschaft rasche Entlastung suchte, ist verständlich, aber kurzsichtig gedacht. Das Bekenntnis zur multilateralen, regelbasierten Ordnung wird zum reinen Lippenbekenntnis. Das in Arbeit stehende Handelsabkommen mit den USA wird das WTO-Recht krass verletzen, auch seitens der Schweiz. Man nimmt dies opportunistisch in Kauf und untergräbt damit das internationale Recht, von dem die Schweiz als mittlere Handelsmacht abhängt. Das Abkommen wird sein Papier nicht wert sein: Denn die Trump-Administration hält sich in den äusseren Beziehungen nicht an das Recht. Das Völkerrecht ist für sie erklärtermassen irrelevant. Washington kann heute auf Anpassung und Gefügigkeit zählen und muss nicht mit Widerstand rechnen. Die Schweiz hat damit wirtschaftspolitisch ihre Souveränität im Verhältnis zu den USA verloren. Sie kann in ihren Beziehungen zum zweitwichtigsten Handelspartner nicht länger auf die WTO und das Recht bauen. Das ist kurzsichtige Politik.

Das wegleitende Urteil des Supreme Court vom 20. Februar 2026 zu den von der Trump-Administration verhängten Zöllen bezieht sich allein auf Kompetenzfragen. Die US-Gerichte sind leider nicht zuständig, die WTO-Kompatibilität von Zollmassnahmen der Regierung und eines bilateralen Abkommens zu prüfen. Der Kongress hat dies seit 1995 ausgeschlossen. Ein Abkommen mit den USA kann daher gerichtlich nicht durchgesetzt werden und bringt keine Rechtssicherheit. Die Schweiz muss neben den gemachten Konzessionen jederzeit mit neuen Massnahmen im tarifären und nicht-tarifären Bereich rechnen, mit denen Konzessionen z.B. bei den Medikamentenpreisen erpresst werden. Nach dem wegleitenden Urteil vom 20. Februar 2026 ist der Spielraum der US-Regierung für die Zollpolitik weit geringer. Ob sie sich daran halten wird, ist eine offene Frage. Anders als die Nichteinhaltung eines Abkommens können aber weitere Kompetenzüberschreitungen von den Unternehmungen gerichtlich und ohne Konzessionen zu machen angefochten werden. Die Schweiz hat alles Interesse, ihre Zollpolitik auch mit den US langfristig im Rahmen der WTO abzuwickeln und muss sich daher an ihre Regeln halten. Sie muss mit gleichgesinnten Staaten und der EU für die Erhaltung und Weiterentwicklung der multilateralen Ordnung kämpfen.

Notwendige Allianzen

In der gegenwärtigen Gefährdung von Demokratie und Rechtstaatlichkeit durch Russland, China und die USA sind neue Bündnispartner mit Gleichgesinnten erforderlich, wie einst in der alten Eidgenossenschaft. Man muss Farbe bekennen. Galt früher der Abschluss eines Vertrags als Einschränkung der eigenen Souveränität, ist es heute gerade umgekehrt: Die Souveränität kann nur mit neuen Bündnissen mit gleichgesinnten Demokratien verteidigt werden. Oder wie es der Economist ausdrückte und als neues Paradox der Globalisierung bezeichnete: «Economic integration was once considered a threat to sovereignty. Today it has become a shield» (The Economist, 1.11. 2025, S. 70). Das ist auch die Kernaussage von Mark Carney, dem kanadischen Premier, in seiner historischen Davoser Rede vom 20. Januar 2026:

«Every day we are reminded that we live in an era of great power rivalry. That the rules-based order is fading. That the strong do what they can, and the weak suffer what they must. This aphorism of Thucydides is presented as inevitable — the natural logic of international relations reasserting itself. And faced with this logic, there is a strong tendency for countries to go along to get along. To accommodate. To avoid trouble. To hope that compliance will buy safety. It won’t. So, what are our options?

…

The multilateral institutions on which middle powers relied— the WTO, the UN, the COP—the architecture of collective problem solving — are greatly diminished. As a result, many countries are drawing the same conclusions. They must develop greater strategic autonomy: in energy, food, critical minerals, in finance, and supply chains. This impulse is understandable. A country that cannot feed itself, fuel itself, or defend itself has few options. When the rules no longer protect you, you must protect yourself. But let us be clear-eyed about where this leads. A world of fortresses will be poorer, more fragile, and less sustainable.

And there is another truth: If great powers abandon even the pretence of rules and values for the unhindered pursuit of their power and interests, the gains from ‘trans actionalism’ become harder to replicate. Hegemons cannot continually monetize their relationships.

Allies will diversify to hedge against uncertainty. Buy insurance. Increase options. This rebuilds sovereignty — sovereignty which was once grounded in rules—but which will be increasingly anchored in the ability to withstand pressure.

This classic risk management comes at a price.

But that cost of strategic autonomy, of sovereignty, can also be shared. Collective investments in resilience are cheaper than everyone building their own fortress. Shared standards reduce fragmentation. Complementarities are positive sum. The question for middle powers, like Canada, is not whether to adapt to this new reality. We must. The question is whether we adapt by simply building higher walls — or whether we can do something more ambitious.

Canada was amongst the first to hear the wake-up call, leading us to fundamentally shift our strategic posture. Canadians know that our old, comfortable assumption that our geography and alliance memberships automatically conferred prosperity and security is no longer valid. Our new approach rests on what Alexander Stubb has termed ‘values-based realism’ — or, to put it another way, we aim to be principled and pragmatic. Principled in our commitment to fundamental values: sovereignty and territorial integrity, the prohibition of the use of force except when consistent with the UN Charter, respect for human rights. Pragmatic in recognising that progress is often incremental, that interests diverge, that not every partner shares our values. We are engaging broadly, strategically, with open eyes. We actively take on the world as it is, not wait for the world as we wish it to be. Canada is calibrating our relationships, so their depth reflects our values. We are prioritising broad engagement to maximise our influence, given the fluidity of the world, the risks that this poses, and the stakes for what comes next. We are no longer relying on just the strength of our values, but also on the value of our strength.”

Was nottut für die Schweiz und naheliegend ist, ist ein rasches Bündnis mit der EU und damit ein rascher Abschluss der Bilateralen III, auch um weitere Vertragsverhandlungen zu Resilienz und Sicherheit nicht zu gefährden. Die Schweiz darf damit nicht bis 2028 warten. Es braucht heute ein starkes Signal und morgen Bündnisse mit gleichgesinnten liberalen Demokratien im Rahmen des WTO-Rechts und über wirtschaftliche Fragen hinaus. Es geht um den Schulterschluss gleicher Werte. Nur so kann unser Land seine Unabhängigkeit, seine direkte Demokratie und Freiheit in der Welt und in Europa langfristig sichern. Es geht daher heute nicht mehr darum, ob die Bilateralen III die direkte Demokratie punktuell einschränken, sondern ob diese längerfristig überhaupt gesichert werden kann. Es geht nicht darum, ob der Europäische Gerichtshof in einzelnen Fragen das letzte Wort hat, sondern ob die Rechtstaatlichkeit und die Rule of Law in Europa weiterhin gesichert werden können. Das schliesst anderweitige, rein interessengebundene Verträge nicht aus, auch mit Autokratien nicht. Die Handelsbeziehungen mit China bleiben wichtig, beruhen aber nicht auf gemeinsamen Werten. Sie können daher auch nicht die Tiefe erreichen, wie sie in Europa und mit anderen liberalen Demokratien möglich ist. Es geht nicht länger darum, die Handelsbeziehungen ohne Rücksicht auf das politische System des Partners mittels Freihandelsverträgen gleicher Art zu erweitern, sondern vor allem die vertiefte Zusammenarbeit mit gleichgesinnten Ländern zu suchen und damit die eigene Souveränität zu stärken. Der Paradigmenwechsel, das neue Paradox und die Botschaft Mark Carneys müssen von Politik und Wirtschaft aufgenommen werden. Die Kurzfristigkeit der Aussenpolitik muss überwunden werden.

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