Schweiz im Vorsitz der OSZE: zweite Halbzeit

Die Schweiz hat die zweite Hälfte ihre Präsidentschaftsjahres der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) begonnen. Der OSZE-Kenner Walter Kemp schliesst nicht aus, dass die Aussicht auf einen militärischen Konflikt zwischen Russland und dem Westen der Organisation neue Impulse gibt, «mit  Russland und den Vereinigten Staaten».

Macht die OSZE Sommerferien?

Normalerweise macht die OSZE im Sommer ein bisschen Sitzungspause, aber es kommt oft vor, dass Krisen im August ausbrechen. Deshalb muss der Vorsitz, wie dieses Jahr die Schweiz, im Sommer immer auf der Hut sein. Die Krise in der Ukraine zum Beispiel ruht nie.

Wo steht die Organisation zur Halbzeit der Schweizer Präsidentschaft?

Wie wir diesen Sommer beim  World Cup gesehen haben, ist das Halbzeitergebnis sehr oft nicht das Endresultat. Ich denke, wir  müssen bis spät im Dezember warten, bevor wir den Schweizer Vorsitz beurteilen können. Zur Halbzeit können wir jedoch die Leistung der Schweiz gemessen an ihren eigenen fünf Schweizer Prioritäten bewerten.

Nehmen wir eine nach der anderen, beginnend mit den Helsinki-Prinzipien.

Der Schweizer Vorsitzende hat die Einhaltung der Helsinki-Prinzipien stets betont. In gewissem Sinn ist dem entgegengekommen, dass wir im vergangenen Jahr den 50. Jahrestag der Schlussakte von Helsinki begangen haben. Die Schweiz versucht, diesen Prinzipien wieder Leben einzuhauchen und  sicherzustellen, dass sie nicht blosse historische Prinzipien, sondern leitende Prinzipien sind, welche die Mitgliedsstaaten weiterhin befolgen. Die jüngsten Entwicklungen zeigen uns, was geschieht, wenn Staaten diese Prinzipien nicht mehr achten – deshalb haben wir diese schreckliche Situation im OSZE-Bereich.

Wie steht es um die zweite Priorität, inklusive multilaterale Diplomatie?

Das ist das tägliche Brot der Schweizer Diplomatie. Die Schweiz führt wöchentliche Konsultationen mit allen Mitgliedsstaaten, einschliesslich Russland. Das ist eine grosse Aufgabe für das Team, namentlich in Wien. Als Vorsitz versucht die Schweiz, so unparteiisch wie möglich zu sein, aber offensichtlich versucht sie,  diese Priorität mit der ersten, der Befolgung der Helsinki-Prinzipien, auszubalancieren. Der Vorsitzende, Bundesrat Cassis, hat eine Reihe von Mitgliedsstaaten besucht, auch die Ukraine und Russland, sowie Kasachstan, Moldawien, einige Balkanländer. Das gehört zu seiner Aufgabe als Wortführer der OSZE. Er betont die Rolle der OSZE als Forum zur Deeskalation von Spannungen und zur Diskussion über die Zukunft der europäischen Sicherheit, erst vor kurzem wieder an der Jährlichen Sicherheitsüberprüfungskonferenz. Das ist ziemlich mutig, weil einige Mitgliedsstaaten nicht der Meinung sind, die Zeit sei reif, um über die Zukunft der europäischen Sicherheit zu reden. Aussenminister Cassis sagt, die OSZE sei der logische Ort dafür. Dem stimme ich sicher zu.

Die dritte Priorität ist die Antizipation neuer Technologien für eine sichere und humane Zukunft.

Das liegt dem Aussenminister am Herzen und ist sicher etwas, wo die Schweiz eine Menge zu bieten hat, vor allem im Internationalen Genf. Im Mai hat die Schweiz eine gute Konferenz in Genf veranstaltet. Wie ich höre, haben die Teilnehmer diesen relativ neuen Impuls geschätzt, sich mit dem Einfluss von Technologie auf Sicherheit zu befassen. Ich denke, was die strategische Antizipation betrifft,  könnte noch mehr über den Horizont hinaus geschaut werden..

Wie steht es um die vierte Priorität, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte?  

Das ist eine harte Nuss, weil die Organisation auf Konsens gründet, und viele Mitgliedsstaaten sich einigen grundlegenden OSZE-Prinzipien und Verpflichtungen entziehen. Immerhin hat der Schweizer Vorsitz das Scheinwerferlicht weiter auf der sogenannten “menschlichen Dimension” gehalten. Zum Beispiel haben einige Staaten den Moskau-Mechanismus angerufen, der Russland für Menschenrechtsverletzungen, beispielsweise in den annektierten ukrainischen Gebieten, rechenschaftspfichtig macht.

Die fünfte Priorität betrifft die Handlungsfähigkeit der OSZE.  

Hier hatte die Schweiz am meisten Erfolg, steht zugleich aber vor der grössten Herausforderung. Sie hat es geschafft, dass zum ersten Mal in fünf Jahren ein umfassendes Budget verabschiedet wurde. Für das Funktionieren der OSZE als Organisation ist das vital wichtig. Gleichzeitig treibt sie die Reform-Agenda voran und hat dabei einen starken Verbündeten in den Vereinigten Staaten, die ihre Zustimmung zum Budget von einer Reformdiskussion abhängig machten. Der Vorsitzende arbeitet mit Exekutivstrukturen der OSZE, so dem Generalsekretariat, aber auch mit dem ODIHR, dem Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte, an der Planung einer möglichen künftigen  Rolle der OSZE in der Ukraine, wie Waffenstillstandsüberwachung, Wahlbeobachtung und ein Paket von Massnahmen, welche die OSZE übernehmen könnte, wenn die Bedingungen sich verbessern. Der Vorsitzende hat Operationen im Feld besucht, die zu den Aktivposten  der Organisation gehören, und hat ihren fortwährenden Nutzen betont. Die grosse Herausforderung liegt aber darin, ein Land zu finden, das den Vorsitz 2027 übernimmt. Zum jetzigen  Zeitpunkt würde man gewöhnlich wissen, wer das ist, und die Betreffenden hätten mindestens ein Jahr, um sich vorzubereiten. Heute ist das nicht der Fall, es gibt keine eigentliche Troika. Deshalb wird in der zweiten Hälfte der Schweizer Präsidentschaft zur Priorität, ein Land für den Vorsitz im nächsten Jahr zu finden. Die Schweiz braucht jemanden, dem sie den Stab übergeben kann.

Sehen Sie eine Veränderung in der Beurteilung der Nützlichkeit der OSZE?

Mit der Eskalation des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine ist es für eine konsens-basierte, auf die Vermittlung von Zusammenarbeit bedachte Organisation sehr schwierig zu operieren. Jetzt, da Russland von Krieg mit dem Westen spricht, steht noch mehr auf dem Spiel. Das zeigt, warum eine Organisation wie die OSZE nötig ist, um dipomatischen Dialog, um Kontakt von Militär zu Militär zu haben.

Wieviel Spielraum hat der Vorsitz in diesem geopolitischen Umfeld?

Offensichtlich ist die Situation sehr schwierig, wegen des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine und wachsenden Spannungen zwischen Russland und dem Westen. Das Forum, oder das Format, für Diskussionen über ein künftiges Sicherheits-Arrangement ist der Strukturierte Dialog unter dem Vorsitz von Norwegen. Das ist ein informelles Gremium, das ziemlich regelmässig zusammentritt. Norwegen versucht zu sagen: Schaut, sogar in einem Null-Vertrauen-Umfeld müssen wir auf den Werkzeugkasten der OSZE zurückgreifen, um Leitplanken aufzustellen, damit wir auf irgend eine Weise  Zurückhaltung erreichen und ein Management der Beziehungen entlang der 5000 Kilometer langen Grenze zwischen Russland und dem Westen. Das  Risiko von Unfällen und Vorfällen reduzieren, über vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen, Rüstungskontrolle, die Wirkung  von Technologie auf bestehende Verpflichtungen reden, solcherlei Dinge. Langsam, langsam verstehen das  viele Mitgliedsstaaten als Eigeninteresse, denke ich. Die Schweiz stösst sicherlich in diese Richtung, aber sie ist nicht im Vorsitz dieses Prozesses. Um bei der Fussballanalogie zu bleiben: Der OSZE-Vorsitz hat eine eigenartige Rolle, weil er gleichzeitig Schiedsrichter ist, der die Befolgung der Regeln sicherstellt, Coach ist im Sinne, dass er die Mitgliedsstaaten motiviert und eine Spielstrategie vorgibt, und auch Spielmacher sein sollte, weil er die Ziele erreichen will, die er vorgibt. Die Kombination dieser Rollen ist von jedem Land viel verlangt, vor allem auf dem Spielfeld von heute. Von allen 57 Mitgliedsstaaten ist die Schweiz wahrscheinlich am besten ausgestattet und positioniertt, die Organisation in dieser schwierigen Zeit zu managen. Aus diesem Grund ist umso beunruhigender, dass es für 2027 keinen Vorsitz gibt. Das Land wird eine sehr kurze Vorbereitungszeit haben,  und 2027 wird nicht leichter als 2026.

Von welchen möglichen Vorsitzländern 2027 ist die Rede?

Zypern war ein Kandidat, stösst aber nicht auf Konsens. Ich glaube, Georgien hat sich interessiert gezeigt. Man spricht über ein neutrales EU-Land, wie Irland oder Österreich. Vor kurzem habe ich habe Ungarn als Möglichkeit gehört. Klar muss es ein Land sein, das interessiert ist und die Unterstützung aller 57 Staaten hat. Das ist nicht so leicht.

Vor kurzem hat die Parlamentarische Versammlung der OSZE in Den Haag ihre Jahresversammlung abgehalten, ohne Beteiligung Russlands. Die Schlusserklärung ist eine deutliche Bekräftigung der Prinzipien von Helsinki und der Charta von Paris. Wieviel ist das wert?

Es ist grossartig, dass Parlamentsmitglieder aus verschiedenen Mitgliedsstaaten sich engagieren, dass ihnen an diesen Themen liegt und dass sie die Bedeutung der OSZE-Prinzipien hervorheben und verteidigen. Das ist absolut vital. Aber wie Sie sagen, Russland nimmt an der Parlamentarischen Versammlung nicht teil. Das ist der grosse Unterschied zum Ständigen Rat, wo das diplomatische Engagement mit Russland zu einem gewissen Zeitpunkt  unumgänglich ist. Das ist etwas, was die Schweiz versucht.

Mit Erfolg? Ist Russland engagiert?

Wie ich verstehe, ist Russland, auch sein Botschafter, ziemlich aktiv. Interessant ist auch, dass erstmals seit mindestens einem Jahr ein US-Botschafter ernannt worden ist. Das sollte ein wenig Augenmerk aus Washington bringen, und es gibt Möglicheiten, die OSZE für amerikanische Interessen zu nutzen. Ich glaube, dass die Vereinigten Staaten ziemlich bereit sind, in einen Dialog mit Russland zu treten. Die OSZE ist ein guter Ort, um über stategische Stabilität, vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen und Reformen zu sprechen.

Was wird unter “Reform” verstanden?

Für einige heisst es Reform der OSZE selbst –  die Organisation effektiver und effizienter zu machen. Für andere ist es ein Codewort für die Beschneidung oder Verringerung gewisser Aspekte ihrer Tätigkeit. Für eine kleine Minderheit hat Reform mehr damit zu tun, die OSZE für die Gestaltung der künftigen europäischen Sicherheitsordnung einzusetzen. Hier geht es weniger um Reform als um die Vorgabe einer Richtung und um leadership, was im gegenwärtigen Kontext sehr schwer ist. Nichtsdestotrotz könnten wir aus einer Kombination von Gründen und mit unterschiedlichen Motiven eine eigenartige Koalition von Staaten sehen, mit  Russland und den Vereinigten Staaten, die denken, die OSZE könne ähnlich wie in den 1980er und 1990er Jahren nützlich sein, und die irgendwie durch die OSZE arbeiten wollen.

Was bedeutet das für das OSZE-Ministertreffen im Dezember in Lugano? Sollen wir Ansätze zur Entspannung des Konflikts zwischen Russland und dem Westen erwarten? Ist das realistisch?

Ich bemühe nochmals die Fussball-Analogie. Vieles geschieht in den letzten 10,15 Minuten des Spiels oder in der Verlängerung. Deshalb denke ich, dass der Schweizer Vorsitz bis zum Ende dran bleiben muss. Ein Erfolg wäre, wenn eine bedeutende Zahl Aussenminister in Lugano erschiene und einen Willen zum Engagement demonstrieren würde. Zeigen würde, dass sie die OSZE weiterhin für wichtig halten, dass sie sie als Forum des Dialogs nutzen wollen, dass sie bereit sind, nicht nur mit ihren Freunden, sondern auch mit ihren Feinden zu reden. Warten wir ab. Möglich ist auch, dass die Dinge schlechter werden, bevor sie sich bessern. Das Ministertreffen in Lugano könnte entweder eine dringliche Gelegenheit sein, Leitplanken gegen eine weitere Verschlechterung der Lage sein, oder eine Gelegenheit, den Weg für ein berechenbareres und friedlicheres Management der Beziehungen in absehbarer Zukunft abzustecken

Es gibt die Sorge vor einer militärischen Konfrontation zwischen Russland und Westeuropa. Nehmen Sie das ernst?

Natürlich. Es braucht ein grösseres Bewusstsein von der Dringlichkeit einer De-Eskalation der Lage und eines Dialogs. Einiges davon wird bilateral geschehen müssen, zwischen Russland und der Ukraine, zwischen Russland und den Vereinigten Staaten. Aber alle Staaten der OSZE sind betroffen und haben ein  Interesse , sicherzustellen, dass die Dinge nicht noch schlimmer werden.

Wo bleibt die NATO hier?  

Einiges von dem, was im Kontext der OSZE ausgeführt werden könnte, müsste unter den NATO-Mitgliedern diskutiert werden, so vertrauensbildende Massnahmen, Zurückhaltungsmassnahmen, Vorankündigungen, Streitkräfteaufstellung und anderes. Gegenwärtig finden im NATO-Russland-Rat keine Gespräche statt, also könnten NATO-Staaten im Kontext der OSZE mit Russland und Belarus reden.

Noch eine Frage: Ist das Beharren auf den Menschenrechten im gegenwärtigen Kontext für die OSZE-Diplomatie eher ein lästiges Ärgernis oder ein Bereich, wo die sich Gemeinsamkeiten finden liessen?

In der Vergangenheit haben die OSZE-Institutionen und wichtige Mitgliedsstaaten die menschliche Dimension und die Menschenrechte vorangestellt. Diese Gruppe von Staaten wird kleiner. Und der Freiraum für die Zivilgesellschaft schrumpft. Also ist es wichtig, den Fokus auf der menschlichen Dimension zu behalten, sowohl als Ziel an sich als auch  im Verhältnis zu den anderen Dimensionen der Tätigkeit der OSZE, das heisst den politisch-militärischen Aspekten von Sicherheit als der ersten Dimension und den wirtschaftlichen und Umweltanliegen als der zweiten. Während einigen Jahren gab es ein starkes Ungleichgewicht zugunsten der menschlichen Dimension, die erste Dimension geriet nahezu in Vergessenheit. Jetzt brauchen wir einen stärkeren Fokus auf der ersten Dimension ohne die dritte Dimension zu vergessen, denn die OSZE hat immer eine umfassende Sicht von Sicherheit vertreten. Es muss auch gesagt werden, dass die OSZE nicht nur aus den Mitgliedsstaaten besteht, sondern auch aus der Zivilgesellschaft. Die Helsinkikomitees in den 1970er und 1980er Jahren waren von den Helsinki-Prinzipien inspiriert. Sie zogen ihre Regierungen für die Durchsetzung dieser Prinzipien zur Rechenschaft. Ich denke, dass einige dieser Verpflichtungen angesichts neuer Realitäten aufdatiert werden müssen, zum Beispiel was denEinfluss von Technologie auf die Grundfreiheiten und Menschenrechte betrifft. Einige Staaten halten das für ein Ärgernis, aber das ist kein Grund, es nicht zu tun.