Macht die OSZE Sommerferien?

Normalerweise macht die OSZE im Sommer ein bisschen Sitzungspause, aber es kommt oft vor, dass Krisen im August ausbrechen. Deshalb muss der Vorsitz, wie dieses Jahr die Schweiz, im Sommer immer auf der Hut sein. Die Krise in der Ukraine zum Beispiel ruht nie.

Wo steht die Organisation zur Halbzeit der Schweizer Präsidentschaft?

Wie wir diesen Sommer beim  World Cup gesehen haben, ist das Halbzeitergebnis sehr oft nicht das Endresultat. Ich denke, wir  müssen bis spät im Dezember warten, bevor wir den Schweizer Vorsitz beurteilen können. Zur Halbzeit können wir jedoch die Leistung der Schweiz gemessen an ihren eigenen fünf Schweizer Prioritäten bewerten.

Nehmen wir eine nach der anderen, beginnend mit den Helsinki-Prinzipien.

Der Schweizer Vorsitzende hat die Einhaltung der Helsinki-Prinzipien stets betont. In gewissem Sinn ist dem entgegengekommen, dass wir im vergangenen Jahr den 50. Jahrestag der Schlussakte von Helsinki begangen haben. Die Schweiz versucht, diesen Prinzipien wieder Leben einzuhauchen und  sicherzustellen, dass sie nicht blosse historische Prinzipien, sondern leitende Prinzipien sind, welche die Mitgliedsstaaten weiterhin befolgen. Die jüngsten Entwicklungen zeigen uns, was geschieht, wenn Staaten diese Prinzipien nicht mehr achten – deshalb haben wir diese schreckliche Situation im OSZE-Bereich.

Wie steht es um die zweite Priorität, inklusive multilaterale Diplomatie?

Das ist das tägliche Brot der Schweizer Diplomatie. Die Schweiz führt wöchentliche Konsultationen mit allen Mitgliedsstaaten, einschliesslich Russland. Das ist eine grosse Aufgabe für das Team, namentlich in Wien. Als Vorsitz versucht die Schweiz, so unparteiisch wie möglich zu sein, aber offensichtlich versucht sie,  diese Priorität mit der ersten, der Befolgung der Helsinki-Prinzipien, auszubalancieren. Der Vorsitzende, Bundesrat Cassis, hat eine Reihe von Mitgliedsstaaten besucht, auch die Ukraine und Russland, sowie Kasachstan, Moldawien, einige Balkanländer. Das gehört zu seiner Aufgabe als Wortführer der OSZE. Er betont die Rolle der OSZE als Forum zur Deeskalation von Spannungen und zur Diskussion über die Zukunft der europäischen Sicherheit, erst vor kurzem wieder an der Jährlichen Sicherheitsüberprüfungskonferenz. Das ist ziemlich mutig, weil einige Mitgliedsstaaten nicht der Meinung sind, die Zeit sei reif, um über die Zukunft der europäischen Sicherheit zu reden. Aussenminister Cassis sagt, die OSZE sei der logische Ort dafür. Dem stimme ich sicher zu.

Die dritte Priorität ist die Antizipation neuer Technologien für eine sichere und humane Zukunft.

Das liegt dem Aussenminister am Herzen und ist sicher etwas, wo die Schweiz eine Menge zu bieten hat, vor allem im Internationalen Genf. Im Mai hat die Schweiz eine gute Konferenz in Genf veranstaltet. Wie ich höre, haben die Teilnehmer diesen relativ neuen Impuls geschätzt, sich mit dem Einfluss von Technologie auf Sicherheit zu befassen. Ich denke, was die strategische Antizipation betrifft,  könnte noch mehr über den Horizont hinaus geschaut werden..

Wie steht es um die vierte Priorität, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte?  

Das ist eine harte Nuss, weil die Organisation auf Konsens gründet, und viele Mitgliedsstaaten sich einigen grundlegenden OSZE-Prinzipien und Verpflichtungen entziehen. Immerhin hat der Schweizer Vorsitz das Scheinwerferlicht weiter auf der sogenannten “menschlichen Dimension” gehalten. Zum Beispiel haben einige Staaten den Moskau-Mechanismus angerufen, der Russland für Menschenrechtsverletzungen, beispielsweise in den annektierten ukrainischen Gebieten, rechenschaftspfichtig macht.

Die fünfte Priorität betrifft die Handlungsfähigkeit der OSZE.  

Hier hatte die Schweiz am meisten Erfolg, steht zugleich aber vor der grössten Herausforderung. Sie hat es geschafft, dass zum ersten Mal in fünf Jahren ein umfassendes Budget verabschiedet wurde. Für das Funktionieren der OSZE als Organisation ist das vital wichtig. Gleichzeitig treibt sie die Reform-Agenda voran und hat dabei einen starken Verbündeten in den Vereinigten Staaten, die ihre Zustimmung zum Budget von einer Reformdiskussion abhängig machten. Der Vorsitzende arbeitet mit Exekutivstrukturen der OSZE, so dem Generalsekretariat, aber auch mit dem ODIHR, dem Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte, an der Planung einer möglichen künftigen  Rolle der OSZE in der Ukraine, wie Waffenstillstandsüberwachung, Wahlbeobachtung und ein Paket von Massnahmen, welche die OSZE übernehmen könnte, wenn die Bedingungen sich verbessern. Der Vorsitzende hat Operationen im Feld besucht, die zu den Aktivposten  der Organisation gehören, und hat ihren fortwährenden Nutzen betont. Die grosse Herausforderung liegt aber darin, ein Land zu finden, das den Vorsitz 2027 übernimmt. Zum jetzigen  Zeitpunkt würde man gewöhnlich wissen, wer das ist, und die Betreffenden hätten mindestens ein Jahr, um sich vorzubereiten. Heute ist das nicht der Fall, es gibt keine eigentliche Troika. Deshalb wird in der zweiten Hälfte der Schweizer Präsidentschaft zur Priorität, ein Land für den Vorsitz im nächsten Jahr zu finden. Die Schweiz braucht jemanden, dem sie den Stab übergeben kann.

Sehen Sie eine Veränderung in der Beurteilung der Nützlichkeit der OSZE?

Mit der Eskalation des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine ist es für eine konsens-basierte, auf die Vermittlung von Zusammenarbeit bedachte Organisation sehr schwierig zu operieren. Jetzt, da Russland von Krieg mit dem Westen spricht, steht noch mehr auf dem Spiel. Das zeigt, warum eine Organisation wie die OSZE nötig ist, um dipomatischen Dialog, um Kontakt von Militär zu Militär zu haben.

Wieviel Spielraum hat der Vorsitz in diesem geopolitischen Umfeld?

Offensichtlich ist die Situation sehr schwierig, wegen des Konflikts zwischen Russland und der Ukraine und wachsenden Spannungen zwischen Russland und dem Westen. Das Forum, oder das Format, für Diskussionen über ein künftiges Sicherheits-Arrangement ist der Strukturierte Dialog unter dem Vorsitz von Norwegen. Das ist ein informelles Gremium, das ziemlich regelmässig zusammentritt. Norwegen versucht zu sagen: Schaut, sogar in einem Null-Vertrauen-Umfeld müssen wir auf den Werkzeugkasten der OSZE zurückgreifen, um Leitplanken aufzustellen, damit wir auf irgend eine Weise  Zurückhaltung erreichen und ein Management der Beziehungen entlang der 5000 Kilometer langen Grenze zwischen Russland und dem Westen. Das  Risiko von Unfällen und Vorfällen reduzieren, über vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen, Rüstungskontrolle, die Wirkung  von Technologie auf bestehende Verpflichtungen reden, solcherlei Dinge. Langsam, langsam verstehen das  viele Mitgliedsstaaten als Eigeninteresse, denke ich. Die Schweiz stösst sicherlich in diese Richtung, aber sie ist nicht im Vorsitz dieses Prozesses. Um bei der Fussballanalogie zu bleiben: Der OSZE-Vorsitz hat eine eigenartige Rolle, weil er gleichzeitig Schiedsrichter ist, der die Befolgung der Regeln sicherstellt, Coach ist im Sinne, dass er die Mitgliedsstaaten motiviert und eine Spielstrategie vorgibt, und auch Spielmacher sein sollte, weil er die Ziele erreichen will, die er vorgibt. Die Kombination dieser Rollen ist von jedem Land viel verlangt, vor allem auf dem Spielfeld von heute. Von allen 57 Mitgliedsstaaten ist die Schweiz wahrscheinlich am besten ausgestattet und positioniertt, die Organisation in dieser schwierigen Zeit zu managen. Aus diesem Grund ist umso beunruhigender, dass es für 2027 keinen Vorsitz gibt. Das Land wird eine sehr kurze Vorbereitungszeit haben,  und 2027 wird nicht leichter als 2026.

Von welchen möglichen Vorsitzländern 2027 ist die Rede?

Zypern war ein Kandidat, stösst aber nicht auf Konsens. Ich glaube, Georgien hat sich interessiert gezeigt. Man spricht über ein neutrales EU-Land, wie Irland oder Österreich. Vor kurzem habe ich habe Ungarn als Möglichkeit gehört. Klar muss es ein Land sein, das interessiert ist und die Unterstützung aller 57 Staaten hat. Das ist nicht so leicht.

Vor kurzem hat die Parlamentarische Versammlung der OSZE in Den Haag ihre Jahresversammlung abgehalten, ohne Beteiligung Russlands. Die Schlusserklärung ist eine deutliche Bekräftigung der Prinzipien von Helsinki und der Charta von Paris. Wieviel ist das wert?

Es ist grossartig, dass Parlamentsmitglieder aus verschiedenen Mitgliedsstaaten sich engagieren, dass ihnen an diesen Themen liegt und dass sie die Bedeutung der OSZE-Prinzipien hervorheben und verteidigen. Das ist absolut vital. Aber wie Sie sagen, Russland nimmt an der Parlamentarischen Versammlung nicht teil. Das ist der grosse Unterschied zum Ständigen Rat, wo das diplomatische Engagement mit Russland zu einem gewissen Zeitpunkt  unumgänglich ist. Das ist etwas, was die Schweiz versucht.

Mit Erfolg? Ist Russland engagiert?

Wie ich verstehe, ist Russland, auch sein Botschafter, ziemlich aktiv. Interessant ist auch, dass erstmals seit mindestens einem Jahr ein US-Botschafter ernannt worden ist. Das sollte ein wenig Augenmerk aus Washington bringen, und es gibt Möglicheiten, die OSZE für amerikanische Interessen zu nutzen. Ich glaube, dass die Vereinigten Staaten ziemlich bereit sind, in einen Dialog mit Russland zu treten. Die OSZE ist ein guter Ort, um über stategische Stabilität, vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen und Reformen zu sprechen.

Was wird unter “Reform” verstanden?

Für einige heisst es Reform der OSZE selbst –  die Organisation effektiver und effizienter zu machen. Für andere ist es ein Codewort für die Beschneidung oder Verringerung gewisser Aspekte ihrer Tätigkeit. Für eine kleine Minderheit hat Reform mehr damit zu tun, die OSZE für die Gestaltung der künftigen europäischen Sicherheitsordnung einzusetzen. Hier geht es weniger um Reform als um die Vorgabe einer Richtung und um leadership, was im gegenwärtigen Kontext sehr schwer ist. Nichtsdestotrotz könnten wir aus einer Kombination von Gründen und mit unterschiedlichen Motiven eine eigenartige Koalition von Staaten sehen, mit  Russland und den Vereinigten Staaten, die denken, die OSZE könne ähnlich wie in den 1980er und 1990er Jahren nützlich sein, und die irgendwie durch die OSZE arbeiten wollen.

Was bedeutet das für das OSZE-Ministertreffen im Dezember in Lugano? Sollen wir Ansätze zur Entspannung des Konflikts zwischen Russland und dem Westen erwarten? Ist das realistisch?

Ich bemühe nochmals die Fussball-Analogie. Vieles geschieht in den letzten 10,15 Minuten des Spiels oder in der Verlängerung. Deshalb denke ich, dass der Schweizer Vorsitz bis zum Ende dran bleiben muss. Ein Erfolg wäre, wenn eine bedeutende Zahl Aussenminister in Lugano erschiene und einen Willen zum Engagement demonstrieren würde. Zeigen würde, dass sie die OSZE weiterhin für wichtig halten, dass sie sie als Forum des Dialogs nutzen wollen, dass sie bereit sind, nicht nur mit ihren Freunden, sondern auch mit ihren Feinden zu reden. Warten wir ab. Möglich ist auch, dass die Dinge schlechter werden, bevor sie sich bessern. Das Ministertreffen in Lugano könnte entweder eine dringliche Gelegenheit sein, Leitplanken gegen eine weitere Verschlechterung der Lage sein, oder eine Gelegenheit, den Weg für ein berechenbareres und friedlicheres Management der Beziehungen in absehbarer Zukunft abzustecken

Es gibt die Sorge vor einer militärischen Konfrontation zwischen Russland und Westeuropa. Nehmen Sie das ernst?

Natürlich. Es braucht ein grösseres Bewusstsein von der Dringlichkeit einer De-Eskalation der Lage und eines Dialogs. Einiges davon wird bilateral geschehen müssen, zwischen Russland und der Ukraine, zwischen Russland und den Vereinigten Staaten. Aber alle Staaten der OSZE sind betroffen und haben ein  Interesse , sicherzustellen, dass die Dinge nicht noch schlimmer werden.

Wo bleibt die NATO hier?  

Einiges von dem, was im Kontext der OSZE ausgeführt werden könnte, müsste unter den NATO-Mitgliedern diskutiert werden, so vertrauensbildende Massnahmen, Zurückhaltungsmassnahmen, Vorankündigungen, Streitkräfteaufstellung und anderes. Gegenwärtig finden im NATO-Russland-Rat keine Gespräche statt, also könnten NATO-Staaten im Kontext der OSZE mit Russland und Belarus reden.

Noch eine Frage: Ist das Beharren auf den Menschenrechten im gegenwärtigen Kontext für die OSZE-Diplomatie eher ein lästiges Ärgernis oder ein Bereich, wo die sich Gemeinsamkeiten finden liessen?

In der Vergangenheit haben die OSZE-Institutionen und wichtige Mitgliedsstaaten die menschliche Dimension und die Menschenrechte vorangestellt. Diese Gruppe von Staaten wird kleiner. Und der Freiraum für die Zivilgesellschaft schrumpft. Also ist es wichtig, den Fokus auf der menschlichen Dimension zu behalten, sowohl als Ziel an sich als auch  im Verhältnis zu den anderen Dimensionen der Tätigkeit der OSZE, das heisst den politisch-militärischen Aspekten von Sicherheit als der ersten Dimension und den wirtschaftlichen und Umweltanliegen als der zweiten. Während einigen Jahren gab es ein starkes Ungleichgewicht zugunsten der menschlichen Dimension, die erste Dimension geriet nahezu in Vergessenheit. Jetzt brauchen wir einen stärkeren Fokus auf der ersten Dimension ohne die dritte Dimension zu vergessen, denn die OSZE hat immer eine umfassende Sicht von Sicherheit vertreten. Es muss auch gesagt werden, dass die OSZE nicht nur aus den Mitgliedsstaaten besteht, sondern auch aus der Zivilgesellschaft. Die Helsinkikomitees in den 1970er und 1980er Jahren waren von den Helsinki-Prinzipien inspiriert. Sie zogen ihre Regierungen für die Durchsetzung dieser Prinzipien zur Rechenschaft. Ich denke, dass einige dieser Verpflichtungen angesichts neuer Realitäten aufdatiert werden müssen, zum Beispiel was denEinfluss von Technologie auf die Grundfreiheiten und Menschenrechte betrifft. Einige Staaten halten das für ein Ärgernis, aber das ist kein Grund, es nicht zu tun.

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Im Vorfeld der Abstimmung über eine Zehnmillionen-Schweiz äusserten sich neben Economiesuisse viele Wirtschaftsvertreterinnen und -vertreter zu den Gefahren, welche die Initiative für ihre Betriebe bringen würden. Dabei wurde die US-Zollpolitik genannt wie auch Massnahmen der Europäischen Union, gelegentlich die beiden im selben Atemzug. Dass beides die Exportfähigkeit schweizerischer Betriebe einschränken kann, soll hier nicht in Frage gestellt werden. Hingegen gibt es in der Motivation der einschränkenden Massnahmen der beiden genannten Akteure entscheidende Unterschiede.

Die «Zeitenwende», von welcher nun häufig die Rede ist, hat sich durch verschiedene Ereignisse eingeleitet. Der russische Überfall auf die Ukraine, der zweite Amtsantritt des gegenwärtigen US-Präsidenten, der die US-Aussenpolitik massiv verändert und zu einer Kaskade von geopolitischen Einschnitten geführt hat: Austritt der USA aus wichtigen UNO-Organisationen, Bruch mit dem Völkerrecht, Besitzesansprüche auf Grönland, um nur einige zu nennen. Angesichts des Einbruchs der internationalen Ordnung hat der kanadische Premierminister Mark Carney in seiner vielbeachteten Rede in Davos verlangt, dass die Mittelmächte enger zusammenarbeiten.  Unter Mittelmächten versteht er alle jene, welche verlässlich bleiben wollen und welche eine multilaterale Kooperation nach wie vor verteidigen. Damit meint er sein eigenes Land Kanada, die EU, Grossbritannien, Australien und Neuseeland, aber auch verschiedene Länder des globalen Südens. Klar ist auch, dass weder China noch die USA dazugehören werden, denn beide denken ausschliesslich in hegemonialen Einflusssphären.

Rollenwechsel: Die heutige Bedeutung der EU

Die Zeitenwende verändert nun auch die Rolle der Europäischen Union. Ein kurzer Rückblick dazu vorweg. Entstanden ist die EU nach dem Zweiten Weltkrieg aus dem Gedanken, dass es zwischen ihren Mitgliedstaaten keine Kriege mehr geben soll. Und es kann nicht genügend betont werden, dass diese Grundlage nicht nur immer noch zentral ist, sondern geradezu eine erneute Bedeutung erlangt hat, nachdem Russland auf europäischem Boden wieder Krieg führt.

Die heutige Bedeutung der EU geht weit über jene zur Zeit der Gründung ihrer Vorgängerorganisationen hinaus, wobei drei Bereiche getrennt betrachtet werden können: das Aussenverhältnis, das Innenverhältnis und die Sicherheit. Im Aussenverhältnis entsteht die Stärke der EU daraus, dass sie einen grossen Wirtschaftsblock darstellt. Im Innenverhältnis basiert ihre Stärke auf einer regelbasierten Ordnung, wobei differenziert werden sollte. Der offene Binnenmarkt hat zunächst ebenfalls wirtschaftliche Bedeutung. Daraus ist aber längst auch eine politische Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen entstanden. Und das dritte Element, die Sicherheit, bezog die EU bisher vor allem aus dem Schutzschirm der USA. Angesichts der Zeitenwende geraten diese drei Bereiche in eine gegenseitige Abhängigkeit.

Regelbasierte Zusammenarbeit bildet gleichsam die DNA in der europäischen Integrationsgeschichte. Mit jedem Integrationsschritt wurde die Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten weiter vertieft und abgesichert, wobei es immer der Zustimmung aller Mitgliedstaaten und ihrer nationalen Parlamente bedurfte, in gewissen Fällen sogar eines Referendums. Dass es dabei gelegentlich zu Blockaden und Rückschlägen kam, hinderte den langfristigen Verlauf dieser Entwicklung nicht. Was die Sicherheit anbelangt, ist von der unumstrittenen Tatsache auszugehen, dass sich die USA aus Europa zurückziehen. Es ist deshalb unumgänglich, dass einzelne EU-Mitgliedstaaten in ihrer Verteidigung näher zusammenrücken, auch wenn dies nicht zu einer gesamteuropäischen Armee führen wird. Angesichts der russischen Aggression in der Ukraine verlangt auch die Sicherheit der EU mehr regelbasierte Zusammenarbeit, und dies sowohl nach innen als auch nach aussen.

Die Zeitenwende betrifft nun aber nicht nur den transatlantischen Rückzug der Sicherheitsgarantie. Waren die USA bisher Garanten der sogenannt «westlichen» Ordnung, so sind sie inzwischen zum Hauptakteur des Zerfalls dieser Ordnung geworden. Dieser Zerfall wird weitergehen, aber er ist verbunden mit dem Entstehen einer neuen Ordnung, und in diesem Zusammenhang wurde die Rede von Marc Carney in Davos zu einer so wichtigen Intervention.

Zusammenarbeitsmodell ohne Supranationalität

Für die EU bedeutet diese Entwicklung eine Vertiefung ihres Selbstverständnisses. Jene Stärke, die sie aus der regelbasierten Ordnung im Innenverhältnis ableitet, dehnt sich nun auch auf das Aussenverhältnis aus. Oder anders gesagt: Was die EU als verlässliche Ordnungsmacht im Innenverhältnis erreicht hat, wird nun zu einer Anforderung auch im Aussenverhältnis und in der Sicherheitspolitik. Das Zusammenarbeitsmodell der EU wird zu einem Muster, das auch in der neuen Kooperation der Mittelmächte gebraucht werden kann.

Wenn hier erwähnt wurde, dass die heutige Bedeutung der EU weit über jene zur Zeit der Gründung ihrer Vorgängerorganisationen hinausgehe, so stimmt das für einen Bereich nicht, nämlich für die Supranationalität. Schon die erste Vorgängerorganisation der heutigen EU, die 1951 gegründete Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) verfügte mit der Hohen Behörde, der Vorläuferin der heutigen EU-Kommission, und einem eigenen Gerichtshof über supranationale Organe. Letzte Verfügungsgewalt über die beiden für die damalige Kriegsführung wichtigsten Güter sollte den sechs Gründernationen entzogen werden und nur noch gemeinschaftlich möglich sein. Ohne Supranationalität wäre dies nicht zu erreichen gewesen, denn eine internationale Organisation wie die UNO oder der Europarat haben gegenüber den Mitgliedstaaten keine hoheitlichen Durchsetzungsrechte.

Die entstehende Kooperation der Mittelmächte bedeutet nicht die Gründung einer neuen internationalen Organisation, und schon gar nicht den Einbau supranationaler Elemente, denn das will niemand. Der Modellcharakter für die neue Kooperation der Mittelmächte kommt also nicht aus der Supranationalität der EU, sondern aus der politischen Kultur, welche sich in ihr entwickelt hat. Diese politische Kultur hat es ermöglichst, unter zunächst souveränen Staaten und heute nach wie vor teilsouveränen EU-Mitgliedstaaten eine solche Ordnung überhaupt aufzubauen. Was die neue Kooperation der Mittelmächte von der EU übernehmen kann, ist deren politische Kultur der Zusammenarbeit. Diese politische Kultur der transnationalen Kooperation ist für die entstehende neue Ordnung von grosser Bedeutung.

Neue aussenpolitische Herausforderungen

Aber diese politische Kultur kann in der neuen Ordnung nur zum Tragen kommen, wenn die EU-Mitgliedstaaten gemeinsam die diesbezügliche Handlungsfähigkeit erreichen. Dazu wird auch der Umstand beitragen, dass die EU selber auf das Entstehen der neuen Kooperation der Mittelmächte angewiesen ist, denn ohne eine solche ist sie den Hegemonen schutzlos ausgeliefert.

Die Aussenpolitik der EU erscheint unter diesem Aspekt in einem neuen Licht, denn in einer fragmentierten Ordnung der Welt sind weniger universelle Regeln von Bedeutung, sondern belastbare Koalitionen, wie Daniela Schwarzer in einem Beitrag in der Zeitschrift «Internationale Politik» schreibt: «Wer handlungsfähig bleiben will, muss Partnerschaften aufbauen, pflegen und verknüpfen. Europas besondere Stärke liegt perspektivisch weniger in Durchsetzungsmacht als in der Fähigkeit zur Orchestrierung: unterschiedliche Interessen zusammenzuführen, Verlässlichkeit herzustellen und Kooperation längerfristig tragfähig zu machen. Handels- und Investitionsabkommen, technologische Kooperationen und sicherheitspolitische Partnerschaften sind damit heute keine Ausweichinstrumente, sondern zentrale Bausteine aktiver Ordnungspolitik.»

Wenn der EU gelegentlich vorgeworfen wird, sie respektiere im Aussenverhältnis die Grundwerte nicht genügend, welche sie im Innenverhältnis hochhält, so könnte die neue Sicht der Dinge auch diesbezügliche Konsequenzen haben. Im Inneren der EU muss der Binnenmarkt gestärkt werden, um wirtschaftlich in der neuen Ordnung bestehen zu können. Im Bereich der Sicherheit müssen neue Kooperationen innerhalb der EU wie auch über die Grenzen der EU hinaus geschaffen werden. Im Aussenverhältnis bringt es die neue Kooperation der Mittelmächte jedoch mit sich, dass die EU dort nicht nur ihre Eigeninteressen einbringt, sondern dass sie auch vermehrt mit den Eigeninteressen der anderen Kooperationspartner konfrontiert wird. Im Interesse der Stärkung dieser Kooperation gilt es, den Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen zu suchen.

Um auf die eingangs erwähnte Motivation der beiden Akteure zurückzukommen, deren Massnahmen im Vorfeld der Abstimmung über eine Zehn-Millionen-Schweiz gelegentlich in einem Atemzug erwähnt wurden: Die gegenwärtige US-Zollpolitik ist eine der Ursachen des Zerfalls der bisherigen «westlichen» Ordnung. Massnahmen der EU zum Schutz ihres Binnenmarktes gehören nicht zu dieser Kategorie. Diesbezüglich wird der Abschluss der Bilateralen III – Verträge für die Exportfähigkeit schweizerischer Unternehmen mehr Sicherheit bringen. Beizufügen ist jedoch, dass auch die Schweiz an der neuen Kooperation der Mittelmächte interessiert sein muss, denn auch sie ist auf verlässliche Zusammenarbeit und Multilateralismus angewiesen.

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Wie nahe sind Sie am aktuellen Geschehen?

Ich bin aktuell nicht mehr dabei und verfolge die Aktivitäten der OSZE nicht im Einzelnen, auch nicht, was die Schweiz als Vorsitzende unternimmt. Ich kann über die Erfahrungen reden, die ich als Spezialgesandter im Südkaukasus und in den Genfer Gesprächen vor dem Ukrainekrieg gemacht haben, und welche Lehren – die lessons learned –  daraus gezogen werden können.

Es scheint ja auch nicht viel zu passieren. Wir sehen in den Twittermeldungen der Schweiz viel Betriebsamkeit, Sitzungen, Anhörungen, Treffen, die phrasenreich beschrieben werden, aber in den wichtigsten Fragen bewegt sich nichts, vor allem, was den Ukrainekrieg betrifft.

Das dürfte der Realität entsprechen. Wir sehen, dass die Ukraine-Verhandlungen in den letzten Monaten von den USA an sich gezogen wurden. Weder Europa, die OSZE als Organisation, noch die Schweiz, waren hier wirklich involviert. Durch die USA und durch diese mehr oder weniger geheimen Verhandlungen wurde suggeriert, es gebe Fortschritte, aber man könne im Moment nicht darüber reden. Tatsache ist, das bestätigt ja auch Selenskyj immer wieder, dass die ganze Sache ins Stocken geraten ist. Das ist eine schwierige Situation, weil man einen Krieg in Europa hat und davon ausgehen sollte, dass die russische Aggression die Interessen jedes europäischen Landes betrifft. Es geht um Stabilität, Sicherheit und Frieden in Europa.

Das sind die Ziele der OSZE. Wir sehen jetzt, dass diese Organisation nichts zu bestellen hat, wenn ein Krieg in Europa einmal losgetreten ist. War mehr zu erwarten?

Gehen wir kurz zurück. Die Vorläuferin KSZE von 1975….

…die Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa…

…ging unter anderem auf die Entspannungspolitik von Willy Brandt und Egon Bahr zurück. Man versuchte, den Kalten Krieg durch einen inklusiven Ansatz zu überwinden, der ganz Europa einbezieht und auf diese Weise Brücken zwischen Ost und West zu bauen. Die drei Körbe Sicherheit, Zusammenarbeit und Humanitäres enthielten die Werkzeuge dazu. Nach dem Ende des Kalten Krieges wollte man mit der Organisation OSZE eine verlässliche Institution in Gesamteuropa schaffen, um die zahlreichen Konfliktlinien zu bearbeiten. Es bestand in der Folge von 1989 die berechtigte Hoffnung auf eine friedliche und demokratische Entwicklung in ganz Europa. Von diesem Ziel entfernen wir uns in den letzten Jahren wieder deutlich.

Ist der Ansatz gescheitert?

Alle Stärken, die die OSCE genuin hat, sind zumindest institutionell noch vorhanden: Es geht um gemeinsame und gleiche Sicherheit für alle Länder Europas, um geregelte Kooperation und um die Einhaltung von Menschen- und politischen Freiheitsrechten. Gegenläufige Entwicklungen vermögen die Institutionen offenbar nicht aufzuhalten.

Wegen des Kriegs gegen die Ukraine?

Der Krieg in der Ukraine ist das grösste Problem, aber wir haben schon länger eine Entwicklung, bei der Menschenrechte, Demokratie, liberale Werte in den Hintergrund gedrängt werden. Die Konflikte in Zentralasien, im Kaukasus und die Besetzung der Krim 2014 haben dabei ihren Anteil. Die zahlreichen und meist gut aufgesetzten Feldmissionen der OSZE haben es nicht vermocht, ihre Stärken im lokalen Kontext zu entfalten. Aufgrund von Konflikten mit Moskau musste ich als OSZE-Spezialgesandter der Mission in Armenien die schlechte Botschaft ihrer baldigen Schliessung überbringen. Im Ständigen Rat aller 57 Mitgliedstaaten, der immer donnerstags in der Wiener Hofburg tagt, herrscht seit Jahren eine Blockade. Das hatte zunächst mit den Konflikten in Georgien und in Berg-Karabach zu tun, seit 2014 jedoch vor allem mit dem russischen Angriff auf die Ukraine.

Der Treiber der Polarisierung war Russland?

Russland war in diesen Fragen ein Hauptakteur. Im Sinne der kollektiven Sicherheit der OSZE kann man sagen, dass Russland in diesen Konflikten ein Stück weit immer ein Rechtsbrecher war. Ernsthaft hätte die Organisation mit diesem Rechtsbrecher viel stärker ins Gericht gehen müssen. Das Kollektiv der Staaten hat die russische Intervention in Georgien 2008, den Konflikt in Berg-Karabach oder auch in Moldova stets zurückhaltend und nicht im Sinne Kollektiver Sicherheit behandelt – zumal viele, auch westliche Diplomaten, bis heute mit Russland sympathisieren. Seit 2009 führen wir die Genfer Gespräche zum Konflikt in Georgien, der ja ein Konflikt zwischen Russland und Georgien ist. Es ist den drei Co-Chairs der EU, der UNO und der OSZE in den bisher 66 Runden nicht gelungen, Russland zur Verantwortung zu ziehen. Letztlich haben die Co-Chairs die Vorstellung Russlands, dass dieser starre Prozess in den zwei Arbeitsgruppen Sicherheit und Humanitäres nur der Zementierung des Status Quo dient, längst übernommen. Damit werden stillschweigend die Interessen Moskaus stärker gewichtet als diejenigen Georgiens oder der besetzten Gebiete Abchasien und Südossetien. Das ist meine Kritik an der ganzen Herangehensweise, nicht nur der OSZE, sondern auch der anderen involvierten Organisationen.

Das ist keine Kritik am Setup der Organisation, sondern am politischen Willen der Mitgliedsstaaten.

So kann man es sehen. Das Setup ist günstig: Die OSZE als einzige gesamteuropäische Organisation stellt ein relativ gut bestücktes Sekretariat für Konfliktbearbeitung mit erfahrenen Analytikern, Wissenschaftlern und Diplomaten zur Verfügung, aber es fehlt am politischen Willen zu einer wirklichen Auseinandersetzung um die Sicherheit in Europa, mit dem Ziel einer gesamteuropäischen Friedensordnung, auf die wir letztlich seit der Schlussakte von Helsinki vor fünfzig Jahren vergeblich warten. Die russische Diplomatie hat es immer wieder geschafft, ihre Interessen gegen die institutionellen Möglichkeiten, die die OSZE bietet, durchzusetzen. Das war deshalb für Russland als  Kolonialmacht relativ einfach, weil nicht zuletzt die USA und andere frühere Kolonialmächte Europas immer noch gerne in geopolitischen Einflusszonen denken – was ja gerade den OSZE-Prinzipien fundamental widerspricht. Das heisst, es gab immer eine gewisse Zurückhaltung, Georgien oder Berg-Karabach als Problem des Kollektivs zu betrachten. Beispiel: Wann immer Putin zu Berg-Karabach-Gesprächen nach Sotschi eingeladen hat, haben die USA und Frankreich als zwei der drei Minsker Co-Chairs zum Karabachkonflikt zum Ausdruck gebracht, dass es eigentlich an Moskau liege, den Konflikt zu lösen. Gleichzeitig hat man den völkerrechtlich umstrittenen Rechtsanspruch Aserbaidschans auf den de-facto-Staat Berg-Karabach akzeptiert, so dass die Signale für Baku immer deutlicher klangen: Holt auch das Gebiet, wenn notwendig mit militärischen Mitteln, zurück.

Die Frustration, die Sie ansprechen, schlägt in der gegenwärtigen Politik in pauschale Ablehnung der Entspannungs-Idee und der multilateralen Konfliktlösung um. War alles falsch, was damals versucht wurde?

Die Entspannungspolitik hat verhindert, dass der Kalte Krieg möglicherweise zu einem heissen Krieg mutieren konnte. Sie hat vor allem in Mitteleuropa zu einer Spannungsminderung, zu Menschenrechts- und Demokratiebewegungen und zur Wiedereinigung der beiden deutschen Staaten geführt. Eine Figur wie Gorbatschow wurde möglich. Der Ostblock hat sich aufgelöst und eine substanzielle Abrüstung wurde eingeleitet. Aus der Ukraine wurden die sowjetischen Nuklearwaffen im Gegenzug zu Sicherheitsgarantien abgezogen. Aus damaliger Sicht waren das historische Errungenschaften. Diese werden heute oft kleingeredet. Die Hoffnungen auf ein friedliches Europa werden sogar verächtlich kommentiert, wobei einigen Kommentatoren vor allem der extremen Rechten das Lachen angesichts der russischen Aggression und Hochrüstung vergangen ist. Und hier liegt aktuell das Hauptproblem: Der Multilateralismus und die kooperativen internationalen Beziehungen geraten von illiberalen Regimen massiv unter Druck. Wir sind offenbar in eine Epoche eingetreten, in welcher grosse Männer, Fürsten, Könige, Sultane und andere Autokraten oder Tyrannen ihre neo-nationalistischen Interessen gegen das geltende Völkerrecht durchsetzen wollen und können. Diesen gefährlichen und letztlich kriegstreibenden Bestrebungen kann man nur mit kühlem Kopf und einer systematischen Stärkung der rechtlichen und institutionellen Fundamente eines liberalen Multilateralismus wirksam begegnen – ein gewisses Mass an strategischer Geduld vorausgesetzt.

Was hätten denn die nicht-autoritären Mitgliedsstaaten der OSZE tun sollen?

Ein gewisses robustes und selbstbewusstes diplomatisches Auftreten gehört jedenfalls dazu. Das ist sowohl aussen- als auch sicherheitspolitisch und militärisch im Geiste der Charta der UNO notwendig.

…die russische Intervention in Georgien…

die Warnungen von Georgien ernst genommen und ein stärkeres Abkommen als dasjenige von Medwedew und Sarkozy ausgehandelt, hätte sich Moskau 2014 die Besetzung der Krim vermutlich zweimal überlegt oder gar nicht erst unternommen. Das gleiche gilt doch für den totalen Angriff 2022: Diejenigen, welche bis zum Schluss behauptet haben, Russland werde die Ukraine nicht angreifen, sowie diejenigen, die nach dem völkerrechtswidrigen Einmarsch sofort nach Verhandlungen riefen, obwohl Moskau bis zum 24. Februar gelogen hat und jegliche Gesprächsbereitschaft vermissen liess, und nicht zuletzt diejenigen, welche das Selbstverteidigungsrecht der Ukraine nicht mit militärischen Mitteln unterstützen wollten, sie alle haben sich doch im historischen Rückblick mitschuldig am Leid der Ukrainischen Bevölkerung, an der Verlängerung des Krieges und am Ausbleiben einer wirksamen Verhandlungslösung gemacht. Diese kann und darf nicht zulasten des Opfers ausfallen, sondern muss mit Blick auf die friedliche Zukunft Europas zwingend zulasten des Aggressors ausfallen.

Sie waren als OSZE-Vertreter an den Georgien-Gesprächen in Genf dabei. Wie haben Sie sich in diesen Sitzungen verhalten?

Ich denke, ich war damals als Co-Chair der OSZE im Vergleich mit meinen Kollegen von der UNO und der EU immer am deutlichsten in einer klaren Haltung gegenüber Moskau. Gleichzeitig habe ich keineswegs eine blinde Solidarität mit Georgien gezeigt. Mir war auch eigenständige Betrachtung der Interessen der abtrünnigen, beziehungsweise  russisch besetzten Gebiete Abchasien und Südossetien wichtig. Das hat wiederum den russischen Vize-Aussenminister besänftigt. So konnten wir einige kreative Vorschläge zur De-Blockierung machen und teilweise auch umsetzen – etwa direkte Gespräche zwischen Georgien und Abchasien ausserhalb von Genf.

In Europa wird nun aufgerüstet. Ist dies die richtige Konsequenz aus der Zeitenwende des Ukraine-Kriegs? Oder negieren Sie den Bedarf an militärischer Nachrüstung?

Ich negiere das nicht, aber man muss den Bedarf im Kontext sehen. Wenn man die Ukraine 2014 und 2022 rasch und solide unterstützt hätte, mit der Lieferung von Waffen zur Selbstverteidigung, flankiert von einer robusten Diplomatie gegenüber Putin, dann müsste man nicht sozusagen aus dem Vakuum heraus plötzlich jedes europäische Land hochrüsten.  Im realen Krieg in der Ukraine hat man nicht richtig geholfen, aber gesagt, wir rüsten zu Hause auf, um gegen einen kommenden Krieg geschützt zu sein. Der Ukraine, beziehungsweise der Kriegsbeendigung mitten in Europa hilft es wenig, wenn nun das hinterste europäische Land neue Panzer bestellt. Das ist gemessen an den Notwendigkeiten Symbolpolitik für das heimische Publikum und initiiert im schlechtesten Fall ein neues Wettrüsten, welches den Kalten Krieg in den Schatten stellt.

Was heisst das für die Schweiz?

Das wichtigste wäre doch, angesichts von realistischen Bedrohungsszenarien einen umfassenden Bevölkerungsschutz anzustreben. Dazu müssen wir neue Wege gehen und uns von verstaubten Vorstellungen, teuren Prestigeprojekten und schwerfälligen Beschaffungsprozessen verabschieden. Es braucht den Dialog zwischen allen politischen Lagern, den Einbezug von zivilem Fachwissen, die Zusammenarbeit des VBS mit der Wirtschaft – etwa mit innovativen Start-ups im Bereich der Drohnentechnologie und Cyber-Abwehr und vor allem eine vertraglich festgelegte Kooperation mit der Ukraine in den Bereichen Technologie und Ausbildung und Erfahrungstransfers. Die Zeit läuft uns davon.

In den Jahren der Entspannungspolitik im vergangenen Jahrhundert spielte der Einbezug der Zivilgesellschaften eine wichtige Rolle. Ist das heute auch noch so?

Die Zivilgesellschaften in den ehemaligen Sowjetrepubliken waren sehr wichtig zur Überwindung des Ost-West-Konflikts. Ich war als junger Akademiker am Institut für Friedensforschung in Hamburg, welches von Egon Bahr geleitet wurde, und habe in den 80er Jahren oft mit Personen aus der Zivilgesellschaft, kirchlichen und nicht kirchlichen, getroffen. Dort ist eine Bewegung entstanden, die Veränderungen herbeiführte – auch in Polen, der Tschechoslowakei und letztlich im gesamten Ostblock – bis zu dem Punkt, an dem die Mauer in Berlin gefallen ist. Ohne zivilgesellschaftliches Engagement wäre das so im November 1989 nicht geschehen. Insofern kann man daraus lernen und sagen, dass heutzutage und künftig eine aktive und vernetzte Zivilgesellschaft in allen europäischen Ländern zum demokratischen Fundament gegen Nationalismen, Militarismus und Autoritarismus gehört. Ganz im Sinne des Pariser Dokuments der OSZE.

Haben Sie bei den Genfer Gesprächen die Zivilgesellschaft mit einbezogen?

Während der Georgien-Gspräche in Genf haben wir mit den Zivilgesellschaften in Georgien, in Abchasien, in Südossetien, aber auch in Russland, soweit noch existent, unser Vorgehen besprochen. Wir haben sie auch ermutigt, sich so aufzustellen, dass sie beispielsweise nicht nur zuhause Gehör finden, sondern auch in Genf. Die Idee war, dass sie sich darauf vorbereiten, informelle Tische der Zivilgesellschaft in Genf einzurichten, um von dort aus die Gespräche zu begleiten und einen Einfluss auf diese zu nehmen. Leider kam es zu meiner Zeit nicht so weit, vor allem deshalb nicht, weil die organisierten zivilgesellschaftlichen Akteure noch uneins waren, auf den Kampf in der Gesellschaft ausgerichtet waren oder stark unter Druck der Behörden und Geheimdienste standen.

Was können die Zivilgesellschaften in Westeuropa unternehmen?

Die Zivilgesellschaften in der Schweiz oder Deutschland haben sich in den letzten zehn Jahren relativ wenig um die Konflikte im vermeintlich fernen Osteuropa oder im noch ferneren Kaukasus befasst. Es existieren wenig Organisationen, die sich damit systematisch beschäftigen. So gibt es auch kaum Veranstaltungen, Gespräche, Dialoge westlicher Akteure mit Gleichgesinnten in Georgien, geschweige denn in Abchasien oder anderen Konfliktregionen, obwohl es durchaus Anknüpfungspunkte gegeben hätte. Ich bedaure es sehr, dass die Schweizer Zivilgesellschaft wenig Interesse am Ukrainekrieg, beziehungsweise an den Entwicklungen in Russland gezeigt hat und zeigt. Für mich vorbildlich hat sich die Böll-Stiftung in Berlin mit grossen Konferenzen unter Beteiligung von Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft, beziehungsweise der Diaspora aus Russland, der Ukraine, des Baltikums und anderen Ländern stark engagiert.

Die Demonstrationen fanden gegen Israels Krieg in Gaza statt.

Der Gaza-Krieg war eigentlich überall präsent. Der Protest hat seine Berechtigung. Aus der Sicht der humanitären Schweiz und des humanitären Völkerrechts muss man jedoch einwenden: Wer gegen Gaza protestiert, darf zur Ukraine nicht schweigen, und darf auch nicht zum Sudan schweigen oder zum Krieg im Norden von Äthiopien. Das Schweigen zu den Massakern auf dieser Welt macht die Gaza-Bewegung in meinen Augen völlig unglaubwürdig.

Sie erwähnten Anknüpfungspunkte für zivilgesellschaftliches Engagement im Südkaukasus. Welche?

Wir haben in Georgien zum Beispiel eine Schule für politische Bildung, die vom Europarat finanziert wird, sowie eine zivilgesellschaftliche Helsinki Vereinigung. Die Unterstützung beider Organisationen haben wir während der Schweizer OSZE-Präsidentschaft mit Bundesrat Burkhalter aktiviert. Während die «Schools for Political Studies» in vielen ehemaligen Ostblockstaaten inzwischen geschlossen oder ins Exil gedrängt wurden, kann die sehr aktive Schule in Tbilisi weiterarbeiten und dies trotz der Gesetze gegen «ausländische Agenten». Das hat wohl indirekt auch mit unserer Stärkung und dem Augenmerk des Generalsekretärs des Europarates zu tun. Wichtig wäre heute, dass man als OSZE-Vorsitz überall dort aktiv wird, wo zivilgesellschaftliche Akteure noch ein wenig Luft zum Atmen haben.

Wie könnte das geschehen?

Sehr wichtig ist die Brückenfunktion. Das heisst, Räume zu schaffen, in welchen sich Akteure aus verschiedenen Ländern und Subregionen Europas austauschen können. Die OSZE müsste mit Hilfe des Vorsitzes aktiv nach alternativen Möglichkeiten Ausschau halten. Solche Dialogforen oder –räume könnten beispielsweise auch in Wien oder in Genf geschaffen werden. Der institutionelle Rahmen – etwa im Genfer Maison de la Paix – wäre vorhanden. Überhaupt müsste man das internationale Genf neu denken: als Zentrum für europäische Dialoge über Sicherheit, Frieden und Freiheit in Europa. Warum nicht als Vorbereitung einer Helsinki II-Konferenz ?

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 Die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, ein Kernprinzip der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE),  ist zurzeit in den Hintergrund gerückt. Im Vordergrund stehen die Verteidigung gegen Aggressionen, die Aufrüstung und die Konfrontation. Was sagen Sie dazu?

Der Fokus auf militärische Aufrüstung zur Bekämpfung der zahlreichen Konflikte geht auf eine überholte Auffassung von Sicherheit zurück, auch wenn wir in erster Linie durch militärische Konflikte zunehmend bedroht sind. Eine Übergewichtung der militärischen Dimension von Sicherheit widerspricht dem Geist der OSZE. Diese plädiert für eine umfassende Sicherheit und dafür, dass alle Dimensionen von Sicherheit, einschliesslich der wirtschaftlichen und der menschlichen Sicherheit, gewährleistet sein müssen, damit die Menschen wirklich geschützt sind. Diese drei Dimensionen müssen in Kombination oder sich gegenseitig bestärkend verstanden werden. Alle aktuellen Konflikte haben ihren Ursprung im mangelnden Schutz der Menschenrechte.

Mit dem Ukrainekrieg und den Veränderungen in den USA  sind die militärische Bedrohung Europas real und die ungenügende militärische Verteidigungsfähigkeit offensichtlich geworden.

Das ist eine Frage der Perspektive und des Narrativs. Die einen sagen,  in der aktuellen Weltlage mit einer Vielzahl und einem Erstarken von bewaffneten Konflikten müssten wir die Ressourcen für militärische Verteidigung priorisieren. Ich stelle in Frage, dass wir mit einer Aufstockung der Ressourcen für militärische Verteidigung an Sicherheit gewinnen. Denn eine solche Priorisierung geht immer auf Kosten anderer Investitionen, beispielsweise in soziale Sicherheit oder in Bildung. In unserer Analyse haben die bewaffneten Konflikte, die die Welt aktuell in Atem halten, alle auch einen Ursprung darin, dass die Repression gegen die Zivilgesellschaft, gegen die freie Meinungsäußerung zugenommen hat. Oder anders formuliert: Die Repression der Zivilgesellschaft sollte als Frühwarnsignal für den Ausbruch völkerrechtswidriger Konflikte stärker berücksichtigt werden.

Wo zum Beispiel?

In Russland haben wir gesehen, wie der Raum für die Zivilgesellschaft, sich zu äussern, die Regierung zu kritisieren und von ihr Rechenschaft einzufordern, sich immer stärker geschlossen hat. Das geschah durch Angriffe auf die Zivilgesellschaft und die freien Medien, durch strafrechtliche Verfolgung von DissidentInnen und die Unterwanderung des Rechtstaates. Der bewaffnete Angriff auf die Ukraine war erst möglich, als die interne Opposition völlig ausgemerzt war. Solange die Zivilgesellschaft noch genügend Raum hat , um die eine Regierung für ihr Handeln zur Rechenschaft ziehen, solange die checks and balances in der Gewaltenteilung funktionieren, sind die Hürden für eine Regierung zu hoch, um einen völkerrechtswidrigen Angriff zu starten.

Wenn wir den Fall Gaza nehmen, trifft das nicht zu. Israel ist eine lebendige Demokratie mit einer starken Zivilgesellschaft, und dennoch hat die Regierung Völkerrecht in grossem Stil verletzt. Die Zivilgesellschaft hat das Vorgehen in Gaza mehr oder weniger geschluckt.

In der Praxis haben die israelischen Behörden Menschenrechtsorganisationen systematisch eingeschränkt, delegitimiert und kriminalisiert – nicht nur, aber insbesondere jene, die Menschenrechtsverletzungen in Israel und den besetzten palästinensischen Gebieten dokumentieren. Der Konflikt zwischen Israel und der Hamas in Gaza ist deshalb ein gutes Beispiel dafür, wie das Erstarken von autoritären Tendenzen dem Ausbruch von vermehrten bewaffneten Konflikten Vorschub leistet. Premierminister Netanyahu hat in den letzten Jahren zunehmend autoritär regiert. Natürlich hat die Zivilgesellschaft noch Möglichkeiten, auf die Strasse zu gehen, ihre Meinung auszudrücken. Aber sie hat nicht mehr wirklich die Möglichkeit, politisch Einfluss zu nehmen im Sinne, dass die Kritik der Zivilgesellschaft die Regierung daran hindern würde, Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu begehen.

Was kann eine OSZE unternehmen, um den Schwächungen der Zivilgesellschaft, von der Sie sprechen, zu begegnen. Die Twitter-Einträge des Schweizer Vorsitzes melden Bewegung: Sitzungen, Treffen, Berichte. Was schaut da heraus?

Da sind wir eher skeptisch. Wir werden selten proaktiv in Kenntnis gesetzt von diesen Treffen, geschweige denn dazu eingeladen.

In Bern haben sich im April «focal points on the safety of journalists» getroffen. Das ist ein dringendes Thema. Im vergangenen Jahr wurden mehr Journalisten umgebracht als je. Es wäre wohl sinnvoll, wenn eine Organisation wie Amnesty International Gelegenheit hätte, sich mit jenen «focal points» auszutauschen. Haben Sie von diesem Treffen Kenntnis gehabt?

Nein, wir wussten nichts von diesem Treffen.

Der OSZE-Raum umfasst 57 Staaten. Wo sind die Menschenrechte und die Zivilgesellschaft am stärksten gefährdet? Gibt es regionale Differenzen? Priorisierungen?

Die OSZE-Staatengemeinschaft sollte erstens darauf fokussieren, die Zivilgesellschaft in Ländern zu schützen, die sich am Kipppunkt von einer Demokratie hin zu einer mehrheitlich von autoritäre Praktiken geprägten Regierungsführung befinden. In Russland beispielsweise war der Raum der Zivilgesellschaft vor fünfzehn Jahren zwar schon eingeschränkt, aber Protest war noch in verschiedenen Formen möglich. Heute ist dieser Raum vollständig geschlossen, auch weil die internationale Staatengemeinschaft die Repression lange zu wenig ernst genommen hat und wirtschaftliche Interessen über den Schutz der Zivilgesellschaft priorisiert hat. Am Kipppunkt gibt es noch Möglichkeiten, die Lage zugunsten der Demokratie zu beeinflussen, auch für die Staatengemeinschaft. Zum zweiten müssen bei der Lösungsfindung von Konflikten, ich denke da an erster Stelle an die Ukraine, die die kriegsbetroffene Bevölkerung angehört, konsultiert und im Zentrum der Lösungsfindung stehen. Bei allen sogenannten Friedensgesprächen ist die Zivilgesellschaft bis heute aussen vor geblieben. Drittens müsste die OSZE ihre Richtlinien für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln nutzen, um private Akteure stärker in die Verantwortung zu nehmen, wenn sie autoritäre Praktiken begünstigen. Ich denke da an Techfirmen, die beispielsweise der US-Regierung KI-Software zur Verfügung stellen, um Protestierende zu verfolgen.

Bleiben wir beim Kipppunkt, wie Sie es nennen. Welches Land befindet sich gegenwärtig dort?

Es gibt mehrere Länder, die genannt werden könnten. Ein Beispiel, wo die Entwicklung besonders rasch in Richtung Autokratie geht, ist Georgien.

Wie lässt sich ein solcher Kipppunkt definieren? Gibt es einen Konsensus?

Wir können keinen genauen Zeitpunkt definieren, ab dem ein Land unwiderruflich in die Autokratie abgedriftet ist, aber es gibt eine ganze Reihe von autoritären Handlungsmustern. Wenn diese Überhand nehmen, ist der Raum der Zivilgesellschaft nicht mehr geschützt. Ein solches Handlungsmuster ist der Erlass von sogenannten Anti-NGO-Gesetzen, wie sie vor dreizehn Jahren erstmals die russische Regierung verabschiedet hat. Das sind Gesetze, welche die Funktionsfähigkeit und Finanzierung von NGOs stark unterbinden. Russland hat ein Drehbuch für autoritäres Handeln zur Verfügung gestellt. Ungarn, Georgien, Polen und andere Länder haben solche Gesetze dann übernommen. Ein anderes Muster ist der Missbrauch des Strafrechts zur Verfolgung von KritikerInnen. Ein Indiz dafür ist die Anzahl von Gewissensgefangenen oder von Prozessen ohne faires Verfahren. Ein drittes Muster ist das Bedienen eines  Sündenbock-Narrativs, das die Bevölkerung spalten soll, und MigrantInnen, LGBTQ-Menschen und Regierungskritikerinnen als Verursachende gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Probleme hinstellt. Ein viertes Merkmal ist die Unterwanderung von Mechanismen und Institutionen zur Kontrolle der Gewaltenteilung und der Rechtsstaatlichkeit, wie es beispielsweise in den USA passiert, wo die Gerichte und andere Schlüsselorgane des Rechtsstaates mit regierungsfreundlichen VertreterInnen besetzt werden. Schliesslich die Informationskontrolle. Das Ausmass, in dem  die Medienvielfalt und -freiheit eingeschränkt werden und mehrheitlich regierungsfreundliche Medien die politische oder öffentliche Meinung bestimmen, ist auch ein Indiz dafür, wie sehr die Zivilgesellschaft unter Druck ist.

Was könnte eine Organisation wie die  OSZE tun?

Die OSZE sollte eine Auslegeordnung – ein mapping – autoritärer Handlungsmuster in ihrem Einflussbereich erstellen, um Angriffe auf die Zivilgesellschaft und den eigenen Handlungsspielraum sichtbar zu machen. Die Staatengemeinschaft im UNO- und im EU-Raum hat sich dazu verpflichtet, MenschenrechtsverteidigerInnen zu schützen, weil ihre Relevanz für die Verteidigung der Menschenrechte anerkannt wird. Auch die Schweiz hat solche Schutzrichtlinien verabschiedet. Die  OECD hat Richtlinien für die Verantwortung von wirtschaftlichen Akteuren für den Schutz von MenschenrechtsverteidigerInnen. Die Anwendung dieser Richtlinien sollte von der OSZE besser orchestriert und stärker forciert werden.

Was sind MenschenrechtsverteidigerInnen?

Vereinfacht gesagt all jene Menschen, die sich friedlich für den Schutz der Menschenrechte einsetzen. Das können AktivistInnen sein, Anwälte und Anwältinnen, Journalisten und  Journalistinnen, Umweltrechtsverteidiger und – verteidigerinnen. Das können aber auch Protestierende sein, die auf die Strasse gehen und sich gegen eine autoritäre Regierung wehren.

Und wie können die besser geschützt werden?

Mit unterschiedlichen Massnahmen. RegierungsvertreterInnen können beispielsweise Gerichtsprozessen von Gewissensgefangenen beiwohnen, um Präsenz und Sichtbarkeit zu signalisieren, Eine andere Massnahme ist die öffentliche Verurteilung der Diffamierung und Verfolgung von MenschenrechtsverteidigerInnen . Doch es gibt keine One-size-fits-all-Rezepte. Je nach Kontext können unterschiedliche Massnahmen wirksam – oder gar kontraproduktiv – sein. Öffentliche Unterstützung für eine Menschenrechtsverteidigerin kann eine wichtige Unterstützung sein oder das Risiko für die Person erhöhen.

Wer entscheidet, welcher Weg gewählt wird?

Letztendlich laufen die Fäden dort zusammen, wo die Agenda der OSZE bestimmt oder mitbestimmt wird.

Das heisst, dass der Vorsitz, im aktuellen Fall die Schweiz, einen Gestaltungsspielraum hat.

Ja, der Vorsitz kann Einfluss auf die Agenda nehmen. Die Schweiz könnte beispielsweise den Schutz von MenschenrechtsverteidigerInnen beim Festlegen der Agenda konsequent priorisieren. Und sie kann Raum schaffen für Austausch zwischen . MenschenrechtsverteidigerInnen und RegierungsvertreterInnen, zum Beispiel indem sie an alle Konferenzen die von der Thematik betroffene Zivilgesellschaft einlädt und ihr angemessenen Raum zugesteht. Wichtig ist es, im Dialog zu bleiben, um sicherzustellen, dass getroffene Massnahmen auch Wirkung zeigen.

Geschieht dies?

Es gibt einmal im Jahr die sogenannte Warschau-Konferenz, zwischen OSZE-Staaten und VertreterInnen der Zivilgesellschaft. Unsere Erwartung ist, dass die Zivilgesellschaft auch bei Entscheiden, die über Fragen der menschlichen Sicherheit hinausgehen,  miteinbezogen würde. Ein Momentbild reicht nicht aus, weil die Situationen sich wahnsinnig rasch ändern. Die OSZE-Spitze sollte eigentlich in einem laufenden Austausch mit der Zivilgesellschaft stehen.

Funktioniert dies mit dem Schweizer Vorsitz?

Es ist eine grosse Herausforderung, die Stimme der Zivilgesellschaft beim Schweizer Vorsitz wirklich hörbar zu machen. Für die Prioritätensetzung des Schweizer Vorsitzes 2026 wurden wir nicht konsultiert, wir konnten erst nachträglich Stellung dazu beziehen und mussten feststellen, dass die Stärkung der Zivilgesellschaft oder auch der Schutz von MenschenrechtsverteidigerInnenbei den Prioritäten nicht explizit erwähnt werden. Wir haben uns als Zivilgesellschaft in einer Arbeitsgruppe organisiert…

…die SGA-ASPE ist mit dabei…

… und mehrere Workshops durchgeführt oder geplant. Wir erwarten, dass wir als Zivilgesellschaft konsultiert, involviert und letztlich auch an themenspezifische Treffen, die uns betreffen, eingeladen werden.

Ein grosses Treffen des Schweizer Vorsitzes findet am 7./8. Mai in Genf statt, die Konferenz «Antizipation von Technologien – für eine sichere und humane Zukunft» . Dort geht es unter anderem um den von Ihnen angeführten Einsatz der Künstlichen Intelligenz für antidemokratische Massnahmen. Ist Amnesty in Genf in irgendeiner Weise involviert? Haben Sie Gelegenheit, Argumente zu präsentieren?

Soweit mir bekannt ist, haben wir da keine Einladung erhalten und sind nicht involviert.

Hätten Sie etwas zu sagen?

Ja, Amnesty verfügt über Expertise im Bereich der «Tech Rights». Wir haben zahlreiche Rechercheberichte zu diesem Thema veröffentlicht und mehrfach auf die Risiken von künstlicher Intelligenz, Überwachungstechnologie und mangelhafte Regulierung von Tech-Konzernen hingewiesen.

Sie haben eingangs darauf verwiesen, dass die Definition von Sicherheit und die Einschätzung von Sicherheitsrisiken eine Frage des Narrativs und der Perspektive sind. Das gilt auch für die Menschenrechte, beispielsweise die Meinungsfreiheit. Es gibt ein Narrativ von rechts, das beispielsweise viel Verständnis dafür hat, dass man die Rede- und Versammlungsfreiheit beschneidet.

Tatsächlich wird die Universalität der Menschenrechte durch das Erstarken von autoritär agierenden Regierungen in Frage gestellt. Es ist in deren Interesse, unverhandelbare Menschenrechte zu relativieren und Unklarheit darüber zu schaffen, ob Menschen überhaupt Rechte haben und welche das sind.  In der aktuellen Lage, wo viele Sicherheiten und Rechte zu bröckeln beginnen und die multilaterale Menschenrechtsarchitektur von verschiedenen Seiten angegriffen wird, ist es sehr wichtig, dass wir uns nicht auf dieses Narrativ einlassen und an der Universalität der Menschenrechte festhalten.

Der amerikanische Vizepräsident Vance hat den Europäern im vergangenen Jahr Verrat an den eigenen Werten, insbesondere der Rede- und Versammlungsfreiheit,  vorgeworfen. Er erwähnte Urteile gegen Teilnehmer an Koranverbrennungen in Schweden, gegen Gebets-Proteste vor Abtreibungskliniken in Grossbritannien, gegen die Autoren von «anti-feministischen» Online-Posts und anderes mehr. In der Schweiz haben wir den Fall des Moskau-freundlichen Publizisten Jacques Baud, der von der EU mit Reiseverbot und Kontosperre belegt wird, weil er Russlands Krieg gegen die Ukraine verteidigt.

Die Frage, wo die Meinungsäusserungsfreiheit endet, wird immer wieder gestellt. Diese Freiheit geht so weit, bis sie zu Hass oder Gewalt aufruft. Sobald das öffentliche Interesse oder der Ruf und die Integrität eines anderen Menschen angegriffen werden, ist es keine geschützte Form der Meinungsäußerungsfreiheit mehr.

Damit sind Sie auf schlüprigem Boden. Des einen Hass ist des anderen legitime Propaganda. Vance ist ein Heuchler, sicher, aber die von ihm angeführten Fälle sind ja real.

Da kommen wir wieder auf die Frage zurück, wer die Hoheit über das Narrativ hat. Vance hat damals tendenziös gewisse Beispiele genannt und andere – solche im eigenen Land – verschwiegen. Er hat ja quasi den Niedergang von Europa beschworen, obwohl die Meinungsäußerungsfreiheit und Versammlungsfreiheit bei uns einen hohen Wert hat. Ich bedauere, dass einer solchen Rede, die ein Angriff auf all jene Werte, für welche die UNO- Staatengemeinschaft einen Konsens gefunden hat, und auf welchen die Menschenrechts-Charta fusst, so viel Raum zugesprochen wurde.

Wenn ein amerikanischer Vizepräsident so etwas sagt, muss der Äusserung selbstverständlich viel Raum gegeben werden. Der Punkt sind die vorgetragenen Sachverhalte, die real sind. Mit Ausnahme der rechtsextremen Publikationen waren sich alle einige, dass der US-Vizepräsident ein Heuchler ist, weil die US-Regierung selbst die Rede- und Versammlungsfreiheit beschneidet, aber niemand vermochte zu sagen: «er hat recht».

Persönlich fand ich auch nicht, dass er recht hatte. Aber das ist letztlich eine politische Frage. Amnesty macht keine politischen Analysen. Wir verweisen auf den völkerrechtlichen Rahmen von politischen Entscheiden. Auch das kann heikel sein: Wenn wir in der Schweiz die Einschränkungen der Versammlungsfreiheit kritisieren, werden wir von gewissen Exponenten als linksaktivistische Organisation diffamiert. Das zeigt, wie stark politisiert der Diskurs über Menschenrechte geworden ist. Dabei geht immer stärker verloren, dass das Völkerrecht eine Leitplanke ist, auf die sich die Staatengemeinschaft geeinigt hat. Diese gemeinsamen Spielregeln werden immer stärker in Frage gestellt,  da wollen wir  Gegensteuer geben – und die «offizielle Schweiz» sollte dies auch tun.

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Besser lohnt ein Blick in die Vergangenheit. Zum Beispiel ins Jahr 1980, 23. Januar. An diesem Tag hielt US-Präsident Jimmy Carter seine Rede zur Lage der Nation. Sie war düster. Einen Monat zuvor war die Sowjetunion in Afghanistan einmarschiert, um das dortige Regime vor dem Ansturm der islamistischen Mujahedeen zu retten, und am 4. November 1979 hatten Parteigänger des neuen Mullah-Regimes in Iran (sogenannte “Studenten”) die US-Botschaft in Teheran gestürmt und 66 Amerikaner als Geiseln genommen. Der Mittlere Osten war ins Visier des Kalten Krieges – “Osten” gegen “Westen” – gerückt, mit der  Strasse von Hormuz im Fadenkreuz. Aus Afghanistan heraus sei die Sowjetunion dabei, sich in der Region festzusetzen, was “eine schwere Bedrohung des freien Verkehrs von Oel aus dem Mittleren Osten” bedeute, von dem die “westlichen Demokratien” in “überwältigender” Weise abhängig seien, sagte Carter. Das gehe gar nicht: “Jeder Versuch einer aussenstehenden Macht, die Kontrolle über die Region des Persischen Golfs zu erwerben, wird als Angriff auf die vitalen Interessen der Vereinigten Staaten angesehen, und ein derartiger Angriff wird mit allen erforderlichen Mitteln zurückgeschlagen werden, einschliesslich militärischer Gewalt”.

Das war die Ansage. Carter machte klar, dass die Führung der «westlichen Demokratien» bei den USA, der «stärksten aller Nationen»,  liege. Aber die Sicherung des Oelflusses müsse eine «kollektive Anstrengung» sein, mit «Konsultation und enger Zusammenarbeit» und der Beteiligung «aller, die sich auf das Oel des Mittleren Ostens verlassen». Carter – der erste Regierungschef, der globale Risiken ausserhalb des Militärischen ernst nahm – nannte die Abhängigkeit vom Oel aus dem Ausland auch «eine Gefahr für die Sicherheit der Nation» und forderte eine nationale Energiepolitik.

Der Vergleich zur Jetztzeit zeigt, wie viel und gleichzeitig wie wenig sich geändert hat. Oel ist der bestimmende Wirtschaftsfaktor geblieben, und das Oel vom Golf nach wie vor eine entscheidende Menge. Damals wie heute ist die Passage von Hormuz einer der wichtigsten Transportwege überhaupt, ihre Offenhaltung ein strategisches Muss für alle, die weiterhin am Tropf des Erdöls hängen. Allerdings weniger für die «westlichen Demokratien», sondern mehr für Asien. China vor allem, damals kein Faktor im Kalkül und heute der steinerne Gast im Konflikt. Konsultation und Zusammenarbeit mit den Alliierten waren seinerzeit durchaus umstritten, heute sind sie inexistent. Nach der Verkündigung der Carter-Doktrin wurden epische Palaver über den Aktionsparameter der NATO geführt, heute gibt es lediglich die Befehlsausgabe aus Washington. Den NATO-Verbündeten wird ultimativ aufgetragen, bei der Bewältigung der Misere am Golf mitzumachen – wie eine Putzequipe, welche die Strasse wischt, wenn der Umzug vorbei ist. Der deutlichste Kontrast liegt in der Handhabung der Macht in Washington. Im Januar 1980  waren die USA die eine von zwei «Supermächten», der Rest zählte nicht. «Wir Supermächte haben die Verantwortung zur Zurückhaltung in der Ausübung unserer grossen militärischen Stärke», sagte Jimmy Carter. «Die Integrität und Unabhängigkeit schwächerer Nationen darf nicht bedroht werden. Sie müssen wissen, dass sie in unserer Gegenwart sicher sind». Nahezu spiegelverkehrt gilt heute das Gegenteil. Die Strasse von Hormuz ist aus einem unbedingt offen zu haltenden, “vitalen” Verkehrsweg in ein militärisches Faustpfand verdreht. Die Vereinigten Staaten gebärden sich nicht als verantwortungsvolle Supermacht, sondern wie ein angezählter Boxer, der verzweifelt um sich schlägt. Sie sind nicht mehr unangefochten, der «Westen» existiert nicht mehr. Wie sagte der spanische Regierungschef Pedro Sanchez zur Forderung, bei der Sicherung der Strasse von Hormuz mitzuhelfen? «Die Regierung Spaniens wird nicht applaudieren, wenn jene, die die Welt in Brand gesteckt haben, mit einem Löscheimer erscheinen».

Jimmy Carter scheiterte. Er wurde abgewählt. Seine NATO-Rüstungsprojekte prallten auf die wachsende europäische Friedensbewegung gegen das nukleare Wettrüsten: Die «Neutronenbombe» (tötet Menschen, belässt Bauten) wurde in Westeuropa nicht stationiert, die «Nachrüstung» (Stationierung von erstschlagfähigen US-Mittelstrecken-Atomraketen, um Abzug sowjetischer Mittelstrecken-Atomraketen zu erzwingen) provozierte die grössten Demonstrationen der Geschichte. Ein Jimmy Carter – übrigens ein fundamentalistischer Christ und als Atom-U-Boot-Offizier der einzige US-Präsident der letzten fünfzig Jahre, der im regulären Militär gedient hat – wäre heute als politische Figur unmöglich.

PS: Wo bleibt eigentlich der «Angriffskrieg»? Jede Zeitungsredaktion, jeder Fernsehkopf sagt automatisch «Angriffskrieg», wenn vom Krieg in der Ukraine die Rede ist. Zu Recht: Russland hat angegriffen und Völkerrecht verletzt. Der amerikanisch-israelische Angriff auf Iran wird dagegen nie als «Angriffskrieg» charakterisiert, obwohl er ebenfalls Völkerrecht verletzt und eindeutig ist, wer wen angegriffen hat.

PPS: Hat die Schweiz sich verlauten lassen, als Präsident Trump ankündigte, er werde Iran «in die Steinzeit bomben» und die iranische «Zivilisation vernichten»? Ich sehe nichts, gestehe jedoch, nicht alle Zeitungen und jeden Pupf im Internet wahrzunehmen. Vielleicht brauchte niemand etwas zu sagen, weil niemand gefragt hat. Es ist auf jeden Fall nicht gut. Denn der Aussenminister hat recht, wenn er sagt, Aussenpolitik sei Innenpolitik. Eine Aussenpolitik, die sich dem Stimmvolk nicht erklären lässt, stirbt ab. Und eine Aussenpolitik, die bei jeder Gelegenheit die Fahne des humanitären Völkerrechts hochzieht, höhlt sich aus, wenn sie nichts zu sagen hat, wenn ein amerikanischer Präsident Kriegsverbrechen ankündigt.

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Bezüglich internationale Ordnung befinden sich derzeit viele Gewissheiten im freien Fall: Russland und andere foutieren sich um das Gewaltverbot der UNO-Charta, die USA erteilen sich die Lizenz, den Staatschef eines souveräner Landes zu kidnappen und iranische Leader mittels Bomben auszuschalten, China drangsaliert und bedroht Taiwan täglich, Israel übt sein Selbstverteidigungsrecht unter Missachtung grundlegender Prinzipien des humanitären Völkerrechts aus, die Dämme gegen nukleare Proliferation drohen zu brechen, die UNO ist machtlos angesichts von Regelbrüchen namentlich durch ihre Vetomächte, das Welthandelssystem wird mutwillig aus den Angeln gehoben, die globale Wirtschaft gerät ins Trudeln, wenn Hormuz länger versperrt  bleibt, hybride Kriegführung ist an der Tagesordnung, IZA und humanitäre Hilfe werden allenthalben gestutzt.

Vor unseren Augen zerfällt gerade die viel zitierte «regelbasierte Ordnung», die zwar nie störungsfrei funktioniert hat, als Referenz aber dennoch während Jahrzehnten mässigend und stabilisierend wirkte. Stattdessen werden die internationalen Beziehungen zunehmend durch Gewaltanwendung, Drohung, Erpressung, Willkür bestimmt. Multilaterale Organismen werden delegitimiert, blockiert, ruiniert. Jeder Regelbruch ermutigt den nächsten. Autokraten und Hasardeure aller Couleur haben freie Fahrt.

Das Reich der Mitte ist zurück

Die Einzelteile des Lagebildes sind, von Peking oder Tokyo aus betrachtet, keine anderen. Doch sie ordnen sich, wie nach der Drehung eines Kaleidoskops, zu einem anderen Gesamtbild. Dominiert wird dieses Bildes durch ein überwältigendes Faktum: das Reich der Mitte ist zurück!

Während andere sich in Abenteuer stürzen, die Welt mit erratischen Aktionen verschrecken oder in Angststarre verharren, pflegt China konsequent das Image von Rationalität, Kontinuität und Solidität. China gibt sich und hat Zeit zu warten, dass sich andere aus dem Rennen nehmen. Auch wenn beileibe nicht alles Gold ist, was glänzt: China hat innerhalb weniger Jahrzehnte eine Entwicklung sondergleichen hingelegt. Unter stramm kommunistischer Führung hat es eine enorm dynamische, innovative Wirtschaft aufgebaut, Hunderte von Millionen Menschen aus der Armut geholt und den Westen in Schlüsselbranchen, KI-Einsatz inklusive, hinter sich gelassen. China steht heute für langfristige Strategie, Dynamik, Pragmatismus. Geschickt spielt es die Rolle des letzten Verfechters des Freihandels. Es inszeniert sich als einziger verantwortungsbewusster globaler Player und generöser Partner des globalen Südens. Und es gibt sich mit Erfolg als Verfechter einer neuen, gerechteren Weltordnung und Fürsprecher all jener, die sich vom Westen schlecht behandelt fühlen.

Daran ist einiges Augenwischerei. Chinas Wirtschaft kennt gravierende Wachstumsprobleme, etwa im Immobiliensektor, seine Bevölkerung schrumpft, seine Handelspolitik ist hochgradig merkantilistisch, die Machtentfaltung gegenüber Nachbarn kennt kein Pardon. Für Länder des globalen Südens ist chinesische Unterstützung nicht gratis, und der Preis der forcierten Entwicklung, gemessen an den uns lieben Werten, ist hoch. Doch es bleibt das Faktum, dass wir es fortan mit einem starken, institutionell gefestigten, langfristig denkenden, selbstbewussten Player zu tun haben, der Respekt einfordert und sich Belehrungen verbittet. Während Trump die Welt mit Zöllen schikaniert, erlässt Xi ganz Afrika die Einfuhrzölle. Ziehen sich die USA aus UNO-Institutionen zurück, füllt China umgehend das Vakuum.

Russland ruiniert sich, die USA vernichten ihre Soft Power

Russland ruiniert sich derweil durch seinen widersinnigen Krieg gegen die Ukraine und macht sich immer stärker von China abhängig. Was als Rückkehr zum Grossmachtstatus gedacht war, entpuppt sich, je länger der Krieg dauert, als Weg ins Vasallentum gegenüber dem selbstbewussten, vorsichtig taktierenden, technologisch überlegenen, rohstoffhungrigen Nachbarn im Südosten.

Die USA bleiben auf absehbare Zeit eine global präsente, kampferprobte, technologisch überlegene Militärmacht. Aber sie verheddern sich zunehmend in diversen Konflikten, brüskieren Freund und Feind und schwanken zwischen Rückzug und Neo-Interventionismus. Mit ihrem wirren Zollkrieg bringt die aktuelle Regierung den Welthandel durcheinander. Sie stösst Partner vor den Kopf, verrät Freunde, bedroht Verbündete. Sie beschädigt internationale Organismen, zu deren Gründung die USA einst selber die Initiative ergriffen haben. Soft power, in der Vergangenheit Amerikas grösstes Kapital, wird in rasendem Tempo vernichtet. Interne Polarisierung und «overstretch», Überdehnung der Kräfte, bedrohen zunehmend die Handlungsfähigkeit. Gibt es einen sprechenderen Beleg für gefühlte Überforderung und Abstiegsangst als die Parole «Make America great again»?

Europa ?

Und Europa? Aus dem Fernen Osten betrachtet, gibt es kein Europa. Die EU ist wohl ein gemeinsamer Markt, aber keine handlungsfähige politische Entität, kein Machtfaktor. Geht es darum, Handel mit China zu fördern, tanzen europäische Leader einzeln in Peking und Shanghai an, begleitet von Wirtschaftskapitänen aus dem jeweiligen Land. Ein Steilpass für «divide et impera»!

Auch vom andern Ende des euro-asiatischen Kontinents aus betrachtet, durchläuft die Welt gerade einen tiefgreifenden Umbruch. Aus dieser Perspektive stehen jedoch Faktoren der Kontinuität und der Stabilität im Vordergrund. Allerdings entsprechen die hier erkennbaren Megatrends nicht unseren Vorstellungen von individueller Freiheit, Demokratie, Rechtstaatlichkeit und einer liberalen internationalen Ordnung. Wollen wir diese hehren Werte wahren, müssen wir uns hier in Europa dazu aufraffen und die Aufgabe, den Geist der Aufklärung weiterzutragen, gemeinsam angehen. Der Blick aus dem Fernen Osten lässt keinen Zweifel: Ohne gemeinsamen Auftritt sind die europäischen Klein- und Mittelstaaten zur Irrelevanz verurteilt, ohne handlungsfähige gemeinschaftliche Institutionen ist Europa Manövriermasse. Die aktuelle Krise ist die Chance, das bislang Versäumte nachzuholen.

4 Lektionen für die Schweiz

Für die Schweiz ergeben sich mindestens vier Lektionen.

1. Es reicht nicht, siehe Zoll-Mobbing, sich zu ducken und darauf zu hoffen, dass das Gewitter vorbeizieht, ohne Schaden anzurichten. Vorausschauende, aktive Aussenpolitik ist geboten.
2. Neutralität schützt weder vor Erpressung noch vor hybrider Kriegführung. Sie bietet erst recht keine Gewähr dafür, dass Nachbarn unsere Sicherheit gewährleisten. Statt uns selber zu fesseln durch rückwärtsgewandten Verfassungsdogmatismus gilt es Handlungsfähigkeit zu wahren.
3. Angesichts der «Arglist der Zeit», wie es der Bundesbrief ausdrückt, gilt es zusammenzurücken. Sich mit Gleichgesinnten zusammenzutun ist erfolgversprechender als ein Alleingang. Der Isolierte ist Freiwild.
4. Europa lediglich als Selbstbedienungsladen zu betrachten, greift zu kurz. Die Schweiz ist es Geographie und Geschichte und ihrer eigenen Zukunft schuldig, ihren Beitrag zum Erfolg Europas als demokratisch-rechtsstaatliches Projekt und Bastion individueller Freiheit zu leisten.

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Die ablehnende Haltung des Bundesrates gegenüber einem Beitritt der Schweiz zum Atomwaffenverbotsvertrag (TPNW) verdient eine genauere Prüfung. Denn sie blendet mehrere strategische Dimensionen aus, die für ein kleines, regelabhängiges Land wie die Schweiz zentral sind.

Die Schweiz ist eines der sichersten Länder der Welt. Sie ist politisch stabil, wirtschaftlich resilient und nicht in militärische Bündnisstrukturen eingebunden. Daraus folgt jedoch nicht, dass nukleare Risiken für sie sicherheitspolitisch marginal wären. Die Folgen eines Atomwaffeneinsatzes, Strahlung, klimatische Effekte, Produktionsausfälle und globale Versorgungsstörungen, sind wissenschaftlich breit untersucht. Selbst ein regional begrenzter Nuklearkonflikt hätte weltweite Auswirkungen.

Eine Frage der nationalen Sicherheit

Zudem trägt die Schweiz die Risiken nuklearer Abschreckung bereits heute mit, ohne Einfluss auf Doktrinen, Einsatzschwellen oder Modernisierungsentscheidungen der Atomwaffenstaaten. Ob Arsenale erweitert, Einsatzkonzepte angepasst oder wo Atomwaffen stationiert werden, liegt vollständig ausserhalb schweizerischer Entscheidungsmöglichkeiten. Eine politische Annäherung an nuklear gestützte Sicherheitsstrukturen verändert diese Asymmetrie nicht. Sie erhöht weder Mitentscheidungsrechte noch Risikokontrolle. Sicherheitspolitisch bedeutet dies substanzielle Risikoexposition bei minimaler Einflussmöglichkeit. Vor diesem Hintergrund ist die Frage eines Beitritts zum TPNW keine primär symbolische oder politische Frage, sondern eine der nationalen Sicherheit. Die völkerrechtliche Ächtung von Atomwaffen und die Reduktion nuklearer Risiken sind ein legitimes Sicherheitsinteresse der Schweiz.

Die Annahme, nukleare Abschreckung erzeuge Stabilität, basiert auf Vermutungen und Voraussetzungen, die empirisch nicht verifizierbar sind. Dazu gehören die dauerhafte Rationalität aller Akteure, technische Fehlertoleranz und kontrollierbare Eskalationsdynamiken. All das wird durch die Realität immer mehr in Frage gestellt. Die zunehmende Einführung von künstlicher Intelligenz in diese Systeme erhöht die Risiken zudem. Nukleare Abschreckung ist kein belastbarer Sicherheitsmechanismus, sondern ein theoretisches Modell unter Hochrisikobedingungen, dessen Scheitern irreversible Folgen hätte. Eine Sicherheitsstrategie, die auf einem Konzept beruht, das nicht versagen darf, ist strukturell fragil.

Der TPNW setzt an dieser Risikoperspektive an. Er delegitimiert Atomwaffen und kodifiziert diese normative Ächtung im Völkerrecht. Seine Wirkung ist nicht davon abhängig, dass Atomwaffenstaaten sofort beitreten. Völkerrechtliche Normbildung entfaltet indirekte Effekte durch Stigmatisierung, Verhaltensänderungen, institutionelle Praxis und politische Erwartungshaltungen. In diesem Sinne ist der TPNW ein sicherheitspolitisches Instrument zur Korrektur externalisierter Risiken.

Beitritt schafft langfristig mehr Schweizer Einfluss

Über die nukleare Risikofrage hinaus berührt die TPNW-Debatte ein zweites unmittelbares Problemfeld, die Erosion multilateraler Ordnungsstrukturen. Rüstungskontrollregime zur blossen Verwaltung von Kernwaffen verlieren an Kraft, Grossmächte blockieren Institutionen und regelbasierte Kooperation wird fragiler. Für ein kleines, stark internationalisiertes Land ist diese Entwicklung unmittelbar sicherheitsrelevant, denn unser Wohlstand und Einfluss beruhen wesentlich auf stabilen internationalen Regeln und Institutionen. Multilaterale Normenerosion ist daher ein strukturelles Sicherheitsrisiko.

Die strategische Leitfrage lautet somit nicht nur, ob ein TPNW-Beitritt der Schweiz auch von den Atomwaffenstaaten gutgeheissen würde. Sie lautet, wie die Schweiz langfristig relevant und wirksam in einer zunehmend fragmentierten Sicherheitsordnung bleibt. Ebenso stellt sich die Frage, wo sie überproportional Einfluss entfalten kann und mit welchen Instrumenten sie jene regelbasierte Ordnung stärkt, von der sie selbst besonders abhängt.

Der Bundesrat begründet seine Zurückhaltung mit der vermuteten Vermeidung von Nachteilen in der konventionellen Rüstungszusammenarbeit und potenziellem Einfluss durch politische Nähe zur NATO. Dahinter steht die Annahme, sicherheitspolitische Wirksamkeit entstehe durch Kooperationsfähigkeit mit nuklear gestützten Sicherheitsarchitekturen. Diese Logik ist unvollständig. Einfluss entsteht nicht durch die Rolle als weiteres europäisches Land, das den nuklearen Status quo hinnimmt, sondern durch glaubhafte normative Positionierung und klar definierte Interessen.

Interessenbasierte Aussenpolitik beginnt nun mal mit der Formulierung nationaler Interessen. Die aktuelle sicherheitspolitische Strategie der Schweiz benennt die weltweite nukleare Aufrüstung ausdrücklich als Bedrohungsfaktor. Zugleich definiert sie die Stärkung des humanitären Völkerrechts und der regelbasierten Ordnung als sicherheitspolitisches Instrument. Daraus ergibt sich eine Inkonsistenz, denn beim zentralen völkerrechtlichen Instrument zur Delegitimierung von Atomwaffen, dem TPNW, verzichtet die Schweiz bisher auf aktive Mitwirkung. Wie soll so das selbst formulierte Interesse glaubhaft vertreten werden?

Die Schweiz wird die europäische oder gar globale Sicherheitslage nicht durch militärische Machtprojektion prägen. Sie kann jedoch normative, rechtliche und institutionelle Prozesse mitgestalten. In diesen Feldern hat sie historisch überdurchschnittlichen Einfluss entfaltet, insbesondere im humanitären Völkerrecht. Ein TPNW-Beitritt würde an diese sicherheitspolitische Tradition anknüpfen und die Möglichkeit eröffnen, Risikodebatten, Verifikationsfragen und Implementierungsstandards aktiv mitzuprägen.

Die Bewertung des TPNW sollte daher strategisch eingeordnet werden, als Frage von Risikoexposition, Normstabilisierung und internationaler Rollenwahrnehmung. Unter diesen Gesichtspunkten ist der Beitritt der Schweiz zum TPNW eine kohärente Option zur Stärkung der nationalen Sicherheit.

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Der kanadische Premierminister Mark Carney, als Investment-Bankier und Zentralbankchef ein Veteran in Davos, hat neben US-Präsident Trump die andere aufsehenerregende Rede am diesjährigen  WEF (World Economic Forum) gehalten. Anders als die anderen diagnostizierte er nicht die allseits bemühte «Polykrise», das Überhandnehmen von Grossmachtpolitik oder die blosse  «Gefährdung» der multinationalen Rechtsordnung, sondern nannte das Kind beim Namen: «Wir befinden uns mitten in einem Bruch, nicht in einem Übergang». Die «mittleren Mächte» müssten «gemeinsam handeln», sagte er: «Denn wenn wir nicht am Tisch sitzen, stehen wir auf dem Menu». Carney sprach – nach kanadischem Brauch – in den beiden Landessprachen Französisch und Englisch. Das Nachrichtenmagazin watson.ch hat seinen Text integral ins Deutsche übersetzt (hier klicken – oder Link unten).

Auch ein Schweizer hat die nötigen Worte zu der von Washington provozierten Zeitenwende gefunden. Alt Bundesrat Alain Berset rief als Generalsekretär des Europarats zu gemeinsamem europäischem Eintreten für «Souveränität» und «Verantwortlichkeit» auf. «Europa muss handeln», schrieb er in einem Meinungsbeitrag der «New York Times». Wir haben seinen Beitrag ins Deutsche übersetzt.

Alain Berset zu Grönland

«Als ich vor etwas mehr als einem Jahr mein Amt als Generalsekretär des Europarats antrat, dachte ich nicht, dass ich jemals über die Aussicht schreiben müsste, die Vereinigten Staaten könnten militärische Maßnahmen gegen einen Mitgliedstaat ergreifen.

Und doch sind wir so weit.

Präsident Trump hat geschworen, Grönland – ein halbautonomes Gebiet Dänemarks, das Mitglied des Europarats und Gründungsmitglied der NATO ist – zu einem Teil der Vereinigten Staaten zu machen, und dass er dies entweder  «auf die leichte Art» oder «die harte Tour» tun werde.

 Seine Aussagen über das Gebiet haben die zwischenstaatlichen Beziehungen angespannt und stellen die Rechte, die Zustimmung und die demokratischen Entscheidungen des grönländischen Volkes in Frage. Im Augenblick bleibt es bei Worten. Aber die jüngsten Ereignisse in Venezuela zeigen, wie schnell Worte zu harten Taten werden können.

Herr Trump hat außerdem gesagt, dass er sich nur durch seine «eigene Moral» und nicht durch das Völkerrecht eingeschränkt sieht. Damit wischt er die nach dem Zweiten Weltkrieg etablierte Rechtsordnung beiseite.

Der Europarat, 46 Mitgliedsstaaten, darunter Nicht-EU-Staaten wie Grossbritannien oder die Türkei, wurde aus diesem Krieg geboren. Er wurde aus der Idee heraus gegründet, dass Würde und Rechte der Einzelperson und die souveräne Gleichheit von Staaten nicht durch rohe Macht, sondern durch das Recht garantiert sein sollen. Wenn eine grosse, bei der Schaffung der Nachkriegsordnung zentral wichtige Macht die Notwendigkeit des Völkerrechts offen in Frage stellt, erschüttert sie das Fundament, an dessen Stärkung wir Jahrzehnte gearbeitet haben.

Die Nachkriegsordnung wurde einst durch  Demokratie, Multilateralismus und Verantwortlichkeit definiert. Heute werden diese Begriffe zunehmend als elitär, woke oder tot abgetan. Auf beiden Seiten des Atlantik müssen wir uns fragen, ob wir in einer Welt leben wollen, in der Demokratie als Schwäche, Wahrheit als Meinung und Gerechtigkeit als Option umgedeutet wird.

Dänemarks Souveränität über Grönland, ergänzt durch weitgefasste grönländische Selbstverwaltung, ist festgelegtes Recht. Es gründet auf der Unverletzlichkeit der territorialen Integrität Dänemarks unter dem Völkerrecht. Sein Zweck ist es, Stabilität und Legalität zu sichern und gleichzeitig Grönlands demokratisches Recht auf Gestaltung seiner eigenen Zukunft aufrechtzuerhalten und nicht einzuschränken.

Das Hauptargument der Regierung Trump für den Erwerb Grönlands ruht auf legitimen nationalen Sicherheitsinteressen. Aber die Vereinigten Staaten haben auf der Militärbasis Pituffik bereits militärische Fähigkeiten,  und könnten die Zusammenarbeit unter bestehenden Abkommen bedeutend ausweiten, ohne die dänische Souveränität zu bedrohen, ohne um die Zustimmung von Kopenhagen oder Nuuk zu ersuchen und ohne Gebietsübertragung.

Dies legt nahe, dass es um etwas anderes geht.

Wir sind Zeugen der Wiederkehr eines alten strategischen Reflexes: einer Denkweise aus dem Kalten Krieg, welche  Geographie als Schicksal und Einfluss als Nullsummenspiel auffasst und Unabhängigkeit eher als strategisches Risiko, denn als demokratische Wahl sieht. Es besteht die Furcht, dass ein unabhängiges Grönland eines Tagen in den Bannkreis Russlands oder Chinas driften und deren Waffen vor Amerikas Türschwelle platzieren könnte. Es wäre die arktische Wiederholung der Schweinebucht.

Das ist die Logik der Einflusssphären, ein Echo der Monroe-Doktrin, jetzt erkennbar im Gesetzesvorschlag eines Kongressmitglieds von letzter Woche, der die Annektierung Grönlands in Begriffen der Sicherheit gegenüber Russland und China fasst. Dieselbe Logik erscheint, in der im vergangenen Dezember veröffentlichten  Nationalen Sicherheitsstrategie der USA, die Amerikas die strategischen Interessen und die Souveränität gegenüber multilateralen Normen und kollektiver Sicherheit priorisieren.

Europa muss handeln, um seinen Rechtsrahmen zu schützen, und der Europarat ist bereit, seinen Teil zu tun. Das Recht von Völkern, ihre Zukunft selbst zu bestimmen, der Schutz des Völkerrechts und Rechenschaftspflicht für Verletzungen souveräner Rechte sind die Grundlage unserer Sicherheit und unserer Werte.

In Krisenmomentsn spricht Europa oft durch seine Hauptstädte anstatt mit einer einzigen politischen Stimme, wie die jüngste gemeinsame Erklärung mehrerer EU-Mitgliedsstaaten zu Grönland zeigt. Dies ist eine politische Realität, die Augen führt, warum rechtliche Institutionen mit kollektivem Auftrag wichtig sind. Die Arbeit des Europarats an Rechenschaftsmechanismen wie das «Register of Damage» oder die Internationale Kommission für Schadensersatz in der Ukraine zeigen, dass das Recht immer noch imstande ist, in Zeiten politischer Fragmentierung internationales Handeln zu strukturieren.

Derselbe Ansatz gilt für die Arktis. Der Europarat ist bereit, Dänemark und Grönland durch konkrete rechtliche und institutionelle Zusammenarbeit zu unterstützen. Wenn Europa darin scheitert, eine politische und rechtliche Vision zu artikulieren, werden andere das Vakuum füllen und das Anliegen der Sicherheit aus dem Bereich des Rechts in jenen der strategischen Einflussnahme verlagern.

Auf dem Spiel steht nicht nur Grönlands Souveränität, sondern auch das Vertrauen. Allianzen beruhen auf Berechenbarkeit und auf der Erwartung, dass Macht, insbesondere verbündete Macht, durch das Recht gebunden ist. Wenn das Völkerrecht beiseitegeschoben werden kann, wenn es unbequem wird, ist es mit dem Vertrauen dahin. Wie kann Europa weiterhin an US-Verpflichtungen anderswo glauben, wenn strategisches Kalkül zur Missachtung der Souveränität in Grönland führt?

Wenn Europa auf Souveränität und Verantwortlichkeit insistiert, geschieht es nicht als Pose. Es verteidigt, was sowohl Amerika wie auch Europa stark macht. Dies zu ignorieren, ist ein gefährlicher Präzedenzfall, der die transatlantische Bindung auflösen und die Fundamente schwächen könnte, die uns aufrechterhalten.

Das Völkerrecht ist entweder universal oder bedeutungslos. Grönland wird zeigen, wofür wir uns entscheiden.»

(Übersetzung: SGA-ASPE).

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L’objectif de la présente contribution est de s’intéresser aux grands principes politiques de l’Union européenne (UE) en matière de sécurité et de défense en adoptant un point de vue historique. Nous allons comparer les traités européens successifs que sont le traité de Maastricht, le traité d’Amsterdam (entré en vigueur en 1999), le traité de Nice (entré en vigueur en 2003) et enfin le traité de Lisbonne. À relever que les grands principes politiques concernant la sécurité et la défense qui se trouvaient dans le projet de traité constitutionnel, signé en 2004 mais jamais ratifié, se sont retrouvés intégralement dans le traité de Lisbonne. Passons en revue successivement ces dix grands principes :

1. Recours à la pratique intergouvernementale

La coopération entre États membres de l’UE en matière de politique étrangère, de sécurité et de défense est de type intergouvernemental, c’est-à-dire que les décisions se prennent par consensus entre les États. Autrement dit, il existe un droit de veto national sur les décisions communes à prendre.

2. Vers une politique de défense commune

Le traité de Maastricht mentionne « la définition à terme d’une politique de défense commune ». Le traité d’Amsterdam renforce le propos en évoquant « la définition progressive d’une politique de défense commune », phrase reprise par le traité de Nice et celui de Lisbonne. Cette politique n’est toutefois pas explicitement définie.

3. Concept d’une défense commune

Le traité de Maastricht indique que la politique de défense commune « pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ». Le traité d’Amsterdam adapte la phrase : la politique de défense commune « pourrait conduire à une défense commune, si le Conseil européen en décide ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États membres d’adopter une décision dans ce sens conformément à leurs exigences constitutionnelles respectives. » Le traité de Nice ne change pas cet intitulé. Le traité de Lisbonne fait preuve de volontarisme apparent en ôtant la conditionnalité, mais sans rien changer sur le fond : la politique de défense commune « conduira à une défense commune, dès lors que le Conseil européen, statuant à l’unanimité, en aura décidé ainsi. Il recommande, dans ce cas, aux États membres d’adopter une décision dans ce sens conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. »

4. Absence d’une armée européenne

Il n’a jamais été prévu que la PESC conduise à la création d’une armée européenne. La chose a été écrite noir sur blanc par le Conseil européen en date du 19 juin 2009 dans le cadre de garanties données à l’Irlande après un premier référendum négatif sur la ratification du traité de Lisbonne, en vue d’un second référendum qui sera lui positif : « Le traité de Lisbonne ne prévoit pas la création d’une armée européenne ni de conscription pour une quelconque formation militaire. »

5. Lien avec l’Union de l’Europe occidentale (UEO) remplacé par une politique spécifique de l’UE

Le traité de Maastricht indique que l’UEO, organisation de coopération militaire remontant aux années 1950 que l’on a pu qualifier de « belle au bois dormant » de la défense européenne, sera l’enceinte utilisée par l’UE pour ses actions touchant le domaine de la défense. Le traité d’Amsterdam va dans le même sens mais évoque « l’intégration éventuelle de l’UEO dans l’Union ». Actant la naissance de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD) à la suite d’une initiative franco-britannique entérinée lors du sommet de Saint-Malo en 1998, le traité de Nice ne mentionne plus l’UEO. Le traité de Lisbonne renomme la PESD en politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et l’UEO est formellement dissoute en 2011.

6. Neutralité ou non-alignement de certains États membres

Le traité de Maastricht indique que « la politique de l’Union au sens du présent article n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres ». Cette clause est maintenue depuis lors dans les traités successifs. Elle signifie que le statut de neutralité ou de non-alignement de certains États membres de l’Union n’est pas remis en question. Quatre pays sont concernés actuellement : Autriche, Chypre, Irlande et Malte.

7. Appartenance de la majorité des États membres à l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN)

Le traité de Maastricht est très clair sur la primauté de l’OTAN par rapport à l’UE en matière de sécurité et de défense. La formulation est même renforcée avec le traité d’Amsterdam et maintenue avec ceux de Nice et Lisbonne, ce qui donne : « [la politique de l’Union] respecte les obligations découlant du traité de l’Atlantique Nord pour certains États membres qui considèrent que leur défense commune est réalisée dans le cadre de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et elle est compatible avec la politique commune de sécurité et de défense arrêtée dans ce cadre. » Aujourd’hui, 23 des 27 États membres de l’UE appartiennent à l’OTAN. Parmi les 32 pays membres de l’OTAN, 9 ne font pas partie de l’UE.

8. Coopération en matière d’armements

La possibilité d’une coopération en matière d’armements est introduite par le traité d’Amsterdam et aboutit à la création de l’Agence européenne de défense en 2004, qui aide les États à améliorer leurs capacités militaires grâce à la coopération entre eux.

9. Établissement d’une coopération structurée permanente

Le traité de Lisbonne introduit la possibilité d’établir une coopération structurée permanente en matière de sécurité et de défense (CSP) afin d’aller plus loin en matière de coopération interétatique. Ce nouvel instrument a été activé en 2017 par une décision du Conseil. À l’exception de Malte, tous les États membres de l’Union appartiennent à la CSP.

10. Clause d’assistance mutuelle

Une clause d’assistance mutuelle entre les États membres de l’Union a été introduite par le traité de Lisbonne. Elle se lit ainsi : « Au cas où un État membre serait l’objet d’une agression armée sur son territoire, les autres États membres lui doivent aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, conformément à l’article 51 de la charte des Nations unies. Cela n’affecte pas le caractère spécifique de la politique de sécurité et de défense de certains États membres. Les engagements et la coopération dans ce domaine demeurent conformes aux engagements souscrits au sein de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui reste, pour les États qui en sont membres, le fondement de leur défense collective et l’instance de sa mise en œuvre. » La décision précitée du Conseil européen du 19 juin 2009 relative aux préoccupations du peuple irlandais concernant le traité de Lisbonne énonce ce qui suit : « Il appartiendra aux États membres – y compris l’Irlande, agissant dans un esprit de solidarité et sans préjudice de sa politique traditionnelle de neutralité militaire – de déterminer la nature de l’aide ou de l’assistance à fournir à un État membre qui est l’objet d’une attaque terroriste ou est l’objet d’une agression armée sur son territoire. »

Sur le papier, cette clause peut être rapprochée du fameux article 5 du traité de Washington à la base de l’OTAN. La garantie de sécurité américaine, l’existence d’une organisation militaire intégrée incluant une dimension nucléaire et la primauté juridique donnée à la défense transatlantique ont toutefois empêché jusqu’à maintenant l’OTAN d’être concurrencée par l’UE, sauf en matière de missions externes de faible intensité concernant le maintien de la paix, la prévention des conflits et le renforcement de la sécurité internationale.

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Neue, jetzt veröffentlichte diplomatische Dokumente belegen: Die Schweizer Aussenpolitik suchte in den 1990er Jahren nach Alternativen zur militärischen Logik. Im März 1994 verabschiedete der Bundesrat das Leitbild Nord-Süd. Das Dokument ergänzte den Aussenpolitischen Bericht und stellte die Weichen für eine umfassende Entwicklungspolitik. Statt sich nur auf klassische Entwicklungshilfe zu beschränken, rückte das Leitbild sämtliche Beziehungen der Schweiz zum Süden in den Fokus. Die klare Botschaft: Umwelt-, Wirtschafts-, Migrations-, Handels- sowie Innen- und Aussenpolitik lassen sich nicht länger isoliert betrachten – es braucht eine kohärente Südpolitik, die Zielkonflikte zwischen nationalen Eigeninteressen und globaler Verantwortung offenlegt.

Die vergessene Vision der Schweizer Entwicklungspolitik

Bundesrat Flavio Cotti brachte es damals auf den Punkt: «A long terme, un succès en matière de politique d’aide au développement représentera la meilleure garantie de sécurité pour notre pays. Toute évolution qui irait vers des crises sociales internationales importantes ne ferait qu’augmenter les dangers stratégiques.» Die Schweiz setzte sich dafür ein, dass Entwicklungsländer Rüstungsausgaben senken und stattdessen in Bildung, Gesundheit, Armutsbekämpfung investieren. Entwicklung wurde verstanden als Beitrag zu Sicherheit und Frieden.

Hinter dem Leitbild stand eine ungewöhnlich breite Allianz aus Hilfswerken, Wirtschaft, Verwaltung und Parlament. «Wir waren unter den Bundesämtern ein Vorreiter im globalem Denken und Handeln», erinnert sich Adrian Hadorn, ehemaliger Leiter der Sektion Politik und Forschung bei der Deza, die bei Erarbeitung und Umsetzung des Leitbilds federführend war. Die Deza forderte als «Stachel im Fleisch» der Bundesverwaltung, dass die gesamte Aussen- und Innenpolitik nachhaltige Entwicklung ins Zentrum rückt, sagt Hadorn. Tatsächlich sei die Schweiz international eine Pionierin gewesen. In der OECD mahnte sie mit Gleichgesinnten eine gerechtere Politik gegenüber dem Süden an, inspiriert auch von Konferenzen wie der Rio-Konferenz und der UN-Agenda für den Frieden 1992. «Damals verfolgte Bern das Ziel, globale Gerechtigkeit und Frieden aktiv mitzugestalten. Heute dagegen fällt die Deza auf humanitäre Hilfe zurück – ein Rückschritt.»

Es mangelt nicht an Konzepten, sondern am politischen Mut

Was bleibt vom Leitbild Nord-Süd? Entstanden in einer aussergewöhnlichen Phase des 20. Jahrhunderts – mit dem Ende des Kalten Kriegs, rasanter Globalisierung und der Rio-Konferenz als Weichensteller für Nachhaltigkeit – verlor es nach 9/11 und dem «Krieg gegen den Terror» rasch an Bedeutung. Inzwischen ist die Welt noch instabiler geworden. Die Eskalationsgefahr wächst, UNO-Generalsekretär warnt vor einer «Welt ausser Kontrolle». Klimakrise, Wettrüsten, soziale Ungleichheiten – die globalen Herausforderungen sind drängender denn je.

Drei Jahrzehnte nach seiner Verabschiedung wirkt das Leitbild überraschend aktuell. Es basiert auf den Verfassungszielen der schweizerischen Aussenpolitik: Linderung von Not und Armut, Achtung der Menschenrechte, Förderung der Demokratie, friedliches Zusammenleben der Völker und Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Gleichzeitig bleibt die Kernidee des Leitbilds – eine kohärente Politik, die Innen-, Aussen- und Wirtschaftspolitik auf nachhaltige Entwicklung ausrichtet – bis heute unerfüllt. Wirtschaftliche Interessen kollidieren oft mit den offiziellen Werten der Aussenpolitik: Die Schweiz verhängt Sanktionen gegen Russland, doch die Firmen, die vor Kriegsbeginn 75% der russischen Kohleexporte abwickelten, existieren weiter – nur unter neuen Namen. Die Schweiz propagiert Klimaschutz, während Schweizer Konzerne im Globalen Süden immer wieder die Umwelt zerstören. Die Liste liesse sich verlängern.

Heute steht die Schweizer Aussenpolitik erneut am Scheideweg. Verharrt sie im Reduit nationaler Sicherheit oder knüpft sie an ihre humanitäre Tradition und die Grundwerte der Aussen- und Entwicklungspolitik an? Der Kompass liegt bereit – mit der Agenda 2030, dem UNO-Zukunftspakt und einer ambitionierten Entwicklungspolitik wie dem Leitbild Nord-Süd. Doch es braucht politischen Mut und den Willen zum Handeln. Sicherheit durch Entwicklung – kein Anachronismus, sondern eine Antwort auf die Krisen der Gegenwart.

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