Was ist Dodis, und was tun Sie?

Zala: Unsere Arbeit als Forschungsstelle der Akademie der Wissenschaften ist es, die Geschichte der schweizerischen Aussenpolitik zu erforschen. Das Gesetz ermöglicht, die Akten aus dem Schweizerischen Bundesarchiv nach 30 Jahren einzusehen. Das heisst, Thomas und ich wissen zurzeit alles bis zum Jahre 1996, und dann wissen wir nichts, weil die Akten noch nicht zugänglich sind (lacht).

30 Jahre – das heisst bis 1996. Was haben Sie über dieses Jahr herausgefunden?

Zala: Weil die Schweiz den Vorsitz der OSZE innehat, haben wir die Geschichte der vorhergehenden KSZE, der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, in den Mittelpunkt gestellt. Wir haben unsere Kollegen und Kolleginnen im Ausland um Akten über die Periode von 1969, als die Sowjetunion einen ersten Versuch unternahm, bis zur feierlichen Unterzeichnung der Schlussakte von Helsinki am 1. August 1975 ersucht. 15 Staaten sowie die Archive der NATO und der EU haben mitgemacht. Die Ergebnisse haben wir in einem ersten Buch zusammengetragen. Das ist in der Tat die grösste internationale Kooperation von Editionsprojekten diplomatischer Dokumente in der Geschichte. Zum ersten Mal haben wir einen multiperspektivischen Blick auf einen Prozess, wir sehen etwa, was die Franzosen, die Kanadier, die Amerikaner damit meinten. Auch aus Israel und Japan, Staaten ausserhalb der KSZE, waren Schwesterprojekte beteiligt. Im September haben wir dazu mit dem EDA eine grosse Konferenz veranstaltet.

Hat Russland mitgemacht?

Zala: Aus Russland haben wir nichts gehört. Die Funkstille herrscht schon seit längerem. Es ist über zehn Jahre her, dass wir die Leute im Netzwerk der Editorinnen und Editoren diplomatischer Dokumente gesehen haben.

Und die Archive aus Staaten des früheren sowjetischen Machtbereichs?

Bürgisser: In den Ländern des ehemaligen Ostblocks gibt es leider noch kaum vergleichbaren Projekte und Ansprechpartner, mit denen wir uns vernetzen könnten. Das einzige Land, das wie wir in systematischer Folge Akten zur Aussenpolitik publiziert, ist Polen. Es hat sich als einziger ehemaliger KSZE-Teilnehmer aus dem Osteuropa an der Publikation beteiligt.

Am 30. Oktober laden Dodis und SGA-ASPE zu einer Veranstaltung über die Rolle der Schweiz in der KSZE ein. Worum geht es da?  

Zala: Das ist eine sehr spannende Geschichte. Wir präsentieren an diesem Tag unsere zweite KSZE-Edition, dieses Mal explizit mit schweizerischen Dokumenten für den Zeitraum 1969 bis 1996. Am Nachmittag beginnen wir mit einem Seminar mit drei Historikern und einer Reihe von Zeitzeugen wie Marianne von Grünigen, Hansjörg Renk oder Walter Thurnherr, die die KSZE-Diplomatie der Schweiz mitgestaltet haben. Ich berichte dann in der Hauptveranstaltung am Abend über die Ergebnisse, dann folgt die Podiumsdiskussion mit alt Botschafterin Heidi Tagliavini und Botschafter Christoph Späti.

Warum halten Sie diese Geschichte für dermassen spannend?

Zala: Die KSZE war unglaublich wichtig für die Normalisierung der schweizerischen Aussenpolitik. Ich erzähle Ihnen dazu zwei Anekdoten. Der schweizerische Aussenminister reiste ja früher nie ins Ausland. Aber als im November 1963 der amerikanische Präsident Kennedy ermordet wird, begreift der Bundesrat, dass er nicht wie üblich den Botschafter zur Beerdigung schicken kann, weil die Schweiz dann das einzige Land wäre, das keine höchstkarätige Delegation schickt. Er beschliesst, Bundesrat Wahlen an die Trauerfeier nach Washington zu schicken, hält aber fest, dass dies eine Entscheidung «sui generis» ohne Präjudizwirkung sei. Wahlen geht nach Washington, und als er zurückkehrt, ist die Schweiz immer noch da (lacht). Am 1. August 1975 reist Aussenminister Graber, der zugleich Bundespräsident ist, nach Helsinki zur Unterzeichnung der KSZE-Schlussakte, und auch da geht die Schweiz nicht unter. Diese Jahre dazwischen nenne ich die «Sattelzeit» der Schweizer Aussenpolitik, in welcher das alte Regime, wonach Bundesräte nicht ins Ausland gehen, sich langsam normalisiert. Die KSZE ist tatsächlich die erste multilaterale politische Organisation, in die sich die Schweiz voll einbringt. Es herrschte die Doktrin, dass die Schweiz sich nur an technischen Organisation beteiligen könne, nicht aber an politischen.

Das war eine Neutralitätsfrage, nicht wahr?

Zala: In Bern gab – und gibt es bis heute – die «Neutralitätstauben» und die «Neutralitätsfalken». 1969, als die Sowjets den ersten Schritt für eine KSZE machten, gab es zum ersten Mal im EDA einen Konsens. Beide glaubten, dass eine aktive Teilnahme an der Konferenz wegen der Neutralität das Richtige sei. Zum ersten Mal hat sich die schweizerische Diplomatie mit ganz viel Elan hineingeworfen, und mit ganz viel Erfolg. Die Unterzeichnung der Schlussakte fand in Helsinki statt, aber die ganzen Verhandlungen waren eigentlich in Genf. Die Schweiz spielte eine grosse Rolle. In diesem Sinn ist die KSZE für mich wie ein Labor, in dem die Schweiz gelernt hat, dass sie sich aktiv und positiv im multilateralen politischen Umfeld einbringen kann.

Wieso haben die Neutralitätsfalken mitgemacht ?

Bürgisser: Als der Budapester Appell des Warschauer Paktes zur Einberufung einer gesamteuropäische Konferenz erging, waren sie äusserst skeptisch. Rudolf Bindschedler, der grosse Rechtsberater des Politischen Departements, des heutigen EDA, und Professor für Völkerrecht an der Universität Bern, sagte anfänglich: «Was sollen wir hier?» Entspannung bringe sowieso nichts, den Russen könne man nicht trauen. Aber dadurch, dass alle mitmachten, dass es universell war, konnte die Schweiz nicht abseitsstehen und musste sich irgendwie beteiligen. Sie hat das aber sehr zögerlich gemacht.

Wie handhabte man die Neutralität?

Bürgisser: Das erste Projekt, das die Schweiz in die KSZE eingebracht hat, war, typisch für die damalige Zeit, sich die Neutralität anerkennen zu lassen. Das zweite Projekt, das die Schweiz dann eigentlich während der ganzen Zeitphase begleitet hat, war ein Streitschlichtungssystem, mit dem Bindschedler die schweizerische Tradition der Schiedsgerichtsbarkeit aus dem 19. Jahrhundert wieder aufleben lassen wollte. Das hat dann nicht wirklich zu irgendetwas geführt, 1992 erst wurde ein internationaler KSZE-Schiedsgerichtshof in Genf eingerichtet, man hat dort aber noch keinen einzigen Fall deponiert. Das Projekt war jedoch nicht genuin schlecht, es ist auf viele Sympathien gestossen, und es ermöglichte es der Schweiz, sich zu profilieren.

Spielten die Neutralen im KSZE-Prozess nicht eine wichtige Rolle?

Bürgisser: Die Konstellation mit den beiden Machtblöcken in Ost und West gab den Neutralen ein grosses Gewicht. Wenn beide Seiten, Washington und Moskau, nicht von ihrem Standpunkt abrücken, aber dann aber trotzdem gegen Ende einer Verhandlungsphase mal einen Schritt weiterkommen wollten, konnten sie nicht wirklich auf den Gegner zugehen, ohne das Gesicht zu verlieren. Deshalb haben die Neutralen eine ganz wichtige Scharnierfunktion gespielt, weil die Sowjets oder die Amerikaner ihnen sagen konnten: «Okay, wir wären bereit, hier etwas zu machen, aber wir wollen es nicht selbst vorbringen. Macht einen Vorschlag, dann können wir es akzeptieren.»

War das von Anfang an so?

Bürgisser: Von West und Ost kam bereits an den Vorverhandlungen 1972 die Idee, dass die verschiedenen Arbeitsgruppen unter neutraler Schirmherrschaft stehen sollten. Schwedische, österreichische und schweizerische Diplomaten haben diese Rollen übernommen. Bei den Hauptverhandlungen in Genf kam auch Finnland dazu, 1974 das blockfreie Jugoslawien, auch Zypern und Malta und später dann Monaco und Liechtenstein. In dieser Gruppe der N+N – Neutrals and Non-Aligned States – war die Schweiz stark und merkte: Neutralität bedeutet nicht unbedingt Alleingang. Die N+N haben auch eigene Vorschläge eingebracht. Nicht so viele, nicht so erfolgreiche. Schliesslich waren die Interessen innerhalb der Gruppe doch sehr unterschiedlich gelagert.

Was bedeutete das für den Umgang mit der Neutralität?

Bürgisser: Es erleichterte der Schweiz, sich einzubringen. Man befand sich in einem Bereich zwischen vertraut und neu. Man war natürlich immer noch neutral, aber die Neutralität war doch ein wenig anders, deutlich aktiver. Man konnte sie vermehrt als Instrument einsetzen, um schweizerische Interessen zu vertreten.

Zala: Spätestens im Kontext der 1990er Jahre wird die OSZE zu einer Art Surrogat für die Nichtteilnahme am europäischen Integrationsprozess. Nach der Ablehnung des EWR ist die classe politique, wie Blocher sagen würde, völlig desorientiert. Als wir die diplomatischen Dokumente von 1993 aufgearbeitet haben, dokumentierten wir, wie alle Bundesräte wie verrückt ins Ausland reisen und versuchen zu erklären, dass die Schweiz nicht so verschroben ist, wie der Volksentscheid im Ausland empfunden wurde. Sie versuchen, auf gut Wetter zu machen. Die Schweiz ist bis 2002 auch nicht in der UNO, und für den Bundesrat ist es sehr, sehr schwierig zu vermitteln, dass das Land sich trotzdem in der internationalen Politik engagieren möchte. Und dann kommt 1996 der OSZE-Vorsitz. Das ist für die Schweiz politisch sehr zentral. Mit dieser Präsidentschaft kann die Schweiz zeigen, dass sie zwar nicht Teil des europäischen Integrationsprozesses und nicht Teil der UNO ist, aber sich international solidarisch einbringen will. Die Schweiz nimmt diese Rolle sehr ernst und hat im Rahmen dessen, was als ehrliche Maklerin machbar ist, viel geleistet. Sie ist das bisher einzige Land, das dreimal den Vorsitz der OSZE übernommen hat: 1996, 2014 und jetzt wieder 2026. Offenbar macht sie es also nicht so schlecht.

Können wir kurz auf die Makro-Ebene gehen? Welche Faktoren haben das Zustandekommen des KSZE-Prozesses in den siebziger Jahren ermöglicht?

Bürgisser: Das Zeitalter der sogenannten Entspannungspolitik zwischen den Supermächten war ein Window of Opportunity der Weltpolitik. Mit der KSZE wurde eine Laborsituation geschaffen, in der man etwas experimentieren und ausprobieren konnte. Alle Staaten brachten Ideen ein und ermöglichten mit der Schlussakte etwas, das ein paar Jahre vorher und ein paar Jahre später wohl nicht möglich gewesen wäre.

Zala: Es ist die Zeit der Détente, Willy Brandt, die deutsche Ostpolitik. Das ist ganz wichtig, sonst hätte das nicht funktioniert.

Bürgisser: Auch später hing der Erfolg der KSZE immer von der internationalen Spannungssituation ab. Wenn es keinen Konsens zwischen Washington und Moskau gab, dann konnte man noch so lange verhandeln und noch so kluge Kompromisse einbringen. Es musste in Moskau und Washington der Wille bestehen, dass man den Prozess eine Ebene weiterbringen wollte.

Wie wurde aus der Mächtekonstellation der Entspannung ein Prozess?

Bürgisser: Das Faszinierende an der KSZE ist, dass die Russen sich 1969 unter der von ihnen vorgeschlagenen Sicherheitskonferenz etwas ganz anderes vorgestellt haben. Die haben gedacht, wir machen eine grosse Konferenz mit Händeschütteln, alle bestätigen, dass wir die Herrschaft über Osteuropa behalten dürfen und anerkennen die bei Ende des Zweiten Weltkriegs geschaffenen Grenzen. Vielleicht können wir im Westen nebenbei noch etwas Zwietracht säen, und damit wäre die Sache gegessen. Doch dann hat sich aus der losgetretenen multilateralen Diplomatie eine Dynamik entfaltet, aus der Moskau gar nicht mehr raus konnte. Ich glaube, zwischenzeitlich wären die gerne wieder ausgestiegen. Ich denke, die KSZE nährte sich sehr stark von dieser eigenen Dynamik, die sie entfaltete. Im Zuge der KSZE-Folgekonferenzen von Belgrad 1977/78 und Madrid 1980–1983 verschlechtert sich das internationale Klima immer weiter: Es kommen die sowjetische Invasion in Afghanistan, der NATO-Doppelbeschluss, der Widerstand von Solidarność in Polen… Und trotz der Verschärfung der geopolitischen Spannungen zwischen den Blöcken blieb der Konsens bestehen, dass das, was man mit der KSZE hat, doch besser ist, als wenn man das Ganze wieder über den über den Haufen werfen würde.

Zala: Ganz spannend sind etwa die Dokumente, die unsere polnischen Kollegen zur Gründungsphase KSZE beigetragen haben. Die Sowjets wollten in der KSZE die bestehenden Grenzen festschreiben und merkten dann, dass diese Frage innerhalb des Ostblocks durchaus ganz unterschiedlich betrachtet wurde, beginnend mit der Oder-Neisse-Frage oder auch mit den baltischen Staaten. Moskau musste einsehen, dass seine Verbündeten etwas andere Akzente setzten.

Wie weit haben Einzelne, die sogenannten Staatsmänner, eine Rolle gespielt?

Bürgisser: Die KSZE ist sehr stark personenabhängig, aber vor allem auf subalterner Stufe. Die Verhandlungen waren ja hochkomplex, das Konsensprinzip unter 35 Staaten in den drei Körben Sicherheit, Wirtschaft, Menschenrechte und dem Follow-up, mit all diesen Subkommissionen, Komitees, Folgekonferenzen und Seminaren. Es war etwas sehr Neuartiges für die europäische Diplomatie. Die Aussenministerien wussten auch gar nicht so richtig, welche Leute sie 1972 an die Vorverhandlungen nach Helsinki schicken sollten. In der Schweizer Delegation waren es junge Leute von der Botschaft und der Zentrale in Bern, weil Bundesrat Graber erklärt hatte, man solle einmal die Jungen machen lassen. Eine Schlüsselfigur ist Edouard Brunner, der sich von Anfang an mit den jungen Diplomaten anderer Länder in dieser multilateralen Kongressdiplomatie vernetzt und bis Ende der 1980er Jahre der grosse Stratege der Schweizer KSZE-Politik bleibt, weil er die Materie in- und auswendig kannte. Der französische Verhandlungsführer in Genf, Jacques Andréani, musste sich offenbar seine Instruktionen aus Paris selbst geben, weil sonst niemand eine Ahnung von den Details hatte. Die KSZE war schon ein bisschen eine Diplomatengeschichte, eine Spezialistenangelegenheit, die für Aussenstehende oft undurchsichtig blieb. Das ist wahrscheinlich ein Hauptproblem der KSZE gewesen und ist es bis heute auch bei der OSZE.

Zala: Die Gipfeltreffen boten allerdings durchaus auch den Staatsmännern eine grosse Bühne. In diesen entscheidenden Momenten war auch ein Faktor, dass im Rampenlicht niemand das Gesicht verlieren wollte. Als Bundespräsident Graber 1975 zur Unterzeichnung der Schlussakte nach Helsinki reist, hat er einen Fresszettel mit den Namen von einem Dutzend ausreisewilligen Schweizer Staatsangehörigen sowie Ehepartnerinnen von Schweizern in der DDR dabei. Er geht in einer Konferenzpause zu Parteichef Honecker und sagt ihm wohl sinngemäss: «Und jetzt, weil wir es alle so gut miteinander haben, lass die Leute auf diesem Zettel bitte ausreisen, damit sie in der Schweiz leben können.» Und das hat funktioniert, sie durften ausreisen. Fünf Jahre vorher wäre es undenkbar gewesen.

Lässt sich aus der Geschichte der KSZE etwas lernen?

Zala: Die Geschichte selbst erteilt keine Lektionen. Aber was uns die Geschichte des KSZE-Prozesses zeigt, ist die zentrale Bedeutung offener diplomatischer Kanäle, selbst dann beziehungsweise vor allem dann, wenn in grundlegenden Fragen kein Einverständnis besteht.

Bürgisser: Gerade in den 1980er Jahren, wo die Systemkonfrontation stärker wurde, zeigte sich, wie wertvoll das Forum der KSZE war. Man traf sich, obwohl man überall nur Konflikte hatte, und versuchte dennoch gemeinsam irgendwie zusammenzuarbeiten, auch wenn die Resultate oft minimalst waren.

Dann fiel die Mauer und der sogenannte Ostblock war weg.

Bürgisser: Das war es eine Zeitenwende, in der sich die Parameter ganz grundlegend veränderten. Eigentlich hätte die KSZE damals ja zukunftsweisend sein können, als gesamteuropäische sicherheitspolitische Organisation, in der alle europäischen Staaten, ob gross oder klein, gleichberechtigt und einvernehmlich miteinander die gemeinsame Zukunft gestalten. Im November 1990 gibt diesen Pariser KSZE-Gipfel, wo ganz eigentlich das «Ende der Geschichte» und eine lichte Zukunft der ewigen Freundschaft, des Friedens, der Demokratie und Zusammenarbeit verkündet wird. Die Pariser Rede von Bundespräsident Koller haben wir auch drin im neuen Band. In dieser Situation war die KSZE allerdings wahnsinnig schlecht aufgestellt. Sie verfügte weder über einen ständigen Sitz noch über ein permanentes Sekretariat oder eine eigenständige Verwaltung. An den Gipfeltreffen von Paris (1990) und Helsinki (1992) begann man damit, die KSZE zu einer Art internationaler Organisation mit Fokus auf Präventivdiplomatie, Konfliktmanagement und Peacekeeping auszubauen. Am Gipfel von Budapest im Dezember 1994 erfolgte dann die Umbenennung in OSZE. Die wichtigen sicherheitspolitischen Dialoge führte man aber in der EU und in der NATO, die den neuen Regierungen und Staaten in Osteuropa mehr zu bieten hatten.

Heute wie damals ist Russland der grosse Brocken. Wie verhielt man sich gegenüber Russland?

Bürgisser: In den neu publizierten Dokumenten zum Schweizer OSZE-Vorsitz 1996 lesen wir von der Problematik, dass Russland in ein europäisches Sicherheitssystem eingebunden werden muss. Dass die  OSZE das einzige Forum ist, in dem ein gleichberechtigter Dialog mit Russland möglich ist, und dass man dieses Forum deshalb sehr ernst nehmen muss. Nach Pariser Gipfel 1990 wurde ja rasch klar, dass  kein Zeitalter des ewigen Friedens eingeläutet wurde. 1996 hat Aussenminister Cotti als Amtierender Vorsitzender der OSZE sehr grossen Wert daraufgelegt, dass man versucht, Russland einzubinden. Die Schweizer Diplomatie hat auch den russischen Vorschlag von 1994, eine gesamteuropäische Sicherheitsarchitektur aufzubauen, sehr ernst genommen.

Welche Rolle spielte das Beharren auf den individuellen Menschenrechten im KSZE-Prozess und welche spielt es heute?

Bürgisser: Die Bedeutung der Menschenrechte war von Anfang an vom Westen vorgegeben. Die Sowjets wollten 1969 diese Sicherheitskonferenz. Sie wollten eine Anerkennung des Status quo und haben auch das ökonomische Element hineingebracht, weil sie Devisen brauchten. Da hat man auf Seite der NATO und der Neutralen sehr bald gesagt: Das hat einen Preis. Und dieser Preis war der sogenannte Korb 3, das waren die Menschenrechte.

1969, als die Sowjets den ersten Vorschlag für eine europäische Sicherheitskonferenz machten, war ein Jahr nach dem Einmarsch des Warschauer Pakts in der Tschechoslowakei.

Zala: Was der Osten durchaus erhalten hat, war die Zementierung des Status quo, die Verschiebung der polnischen Grenze 250 Kilometer nach Westen. Die KSZE hat also aus sowjetischer Sicht Stabilität gebracht, auch eine Respektabilität, gerade nach dem Einmarsch in die Tschechoslowakei. Dass man mit den kommunistischen Staaten des Ostblocks auf Augenhöhe diskutiert, hat sie legitimiert. Für Moskau war die Schlussakte von Helsinki also in erster Linie ein Erfolg. Korb 3 erschien den Sowjets als Konzession, die man sich leisten konnte. Schon 1949, bei der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, blieb Stalin relativ «chilled». Er wusste, er könne verbal alles zugestehen, weil er am Ende sowieso machen konnte, was er wollte. Aber die KSZE hat meines Erachtens im Bereich der Meinungsfreiheit durchaus eine wichtige Rolle gespielt. Als der Diktator Jaruzelski etwa behauptete, in Polen stünde mit den Menschenrechten alles zum Besten, konnte sich die Solidarność-Bewegung unter Berufung auf die KSZE-Schlussakte dagegen wehren und sagen: «Das stimmt nicht und wir fordern von unserer Regierung die Einhaltung der Bestimmungen von Helsinki.»

Ist das die Eigendynamik des Helsinki-Prozesses, den Sie vorhin ansprachen?

Bürgisser: Die KSZE und die OSZE bewegten sich immer in einem dynamischen internationalen Umfeld. Tatsächlich hat sich dieser Korb 3, die menschliche Dimension, im späten Kalten Krieg zu einer Art trojanischem Pferd entwickelt, das die Dissidentenbewegung im Ostblock enorm bestärkt und so einen Beitrag dazu geleistet hat, dass die kommunistischen Regimes überwunden werden konnten. Auch wenn der Westen und die Neutralen gewisse Hoffnungen bezüglich Korb 3 gehegt hatten, war diese Entwicklung jedoch kaum so beabsichtigt gewesen. Andererseits entwickelte sich vielleicht ab den 1990er Jahren die OSZE ebenfalls zu einer Art trojanischem Pferd Russlands. Bis im Februar 2022 glaubten viele im Westen, dass im Rahmen der OSZE eine Verständigung mit Moskau möglich sein könnte.

Zala: Was als Appeasement zu werten ist, sieht man oft erst im Nachhinein. Ich würde dennoch den normativen Modellcharakter der KSZE nicht unterschätzen. So schwach solche Gebilde auch sind und so wenig sie auch ausrichten können, wenn unter den Grossmächten kein Konsens besteht, so lässt sich dennoch die These aufstellen, dass sie die Grenzen von Richtig und Falsch definieren. Das wurde in der KSZE-Schlussakte gemacht und im Folgeprozess sowie in der OSZE weiterentwickelt. Das ist vielleicht sehr wenig. Aber auf der langen historische Sicht kann es auch sehr viel sein. Es gibt Werte, die so universell werden, dass Diktaturen sie auch dann hochhalten, wenn sie sie mit Füssen treten. Selbst in Nordkorea werden Wahlen abgehalten. Man kann sagen, das sei eine Farce. Aber sie machen es. Und irgendeinmal, habe ich den Eindruck, kann man diese diktatorischen Verhältnisse dann nicht mehr aufrechterhalten.

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Im Vorfeld der Abstimmung über eine Zehnmillionen-Schweiz äusserten sich neben Economiesuisse viele Wirtschaftsvertreterinnen und -vertreter zu den Gefahren, welche die Initiative für ihre Betriebe bringen würden. Dabei wurde die US-Zollpolitik genannt wie auch Massnahmen der Europäischen Union, gelegentlich die beiden im selben Atemzug. Dass beides die Exportfähigkeit schweizerischer Betriebe einschränken kann, soll hier nicht in Frage gestellt werden. Hingegen gibt es in der Motivation der einschränkenden Massnahmen der beiden genannten Akteure entscheidende Unterschiede.

Die «Zeitenwende», von welcher nun häufig die Rede ist, hat sich durch verschiedene Ereignisse eingeleitet. Der russische Überfall auf die Ukraine, der zweite Amtsantritt des gegenwärtigen US-Präsidenten, der die US-Aussenpolitik massiv verändert und zu einer Kaskade von geopolitischen Einschnitten geführt hat: Austritt der USA aus wichtigen UNO-Organisationen, Bruch mit dem Völkerrecht, Besitzesansprüche auf Grönland, um nur einige zu nennen. Angesichts des Einbruchs der internationalen Ordnung hat der kanadische Premierminister Mark Carney in seiner vielbeachteten Rede in Davos verlangt, dass die Mittelmächte enger zusammenarbeiten.  Unter Mittelmächten versteht er alle jene, welche verlässlich bleiben wollen und welche eine multilaterale Kooperation nach wie vor verteidigen. Damit meint er sein eigenes Land Kanada, die EU, Grossbritannien, Australien und Neuseeland, aber auch verschiedene Länder des globalen Südens. Klar ist auch, dass weder China noch die USA dazugehören werden, denn beide denken ausschliesslich in hegemonialen Einflusssphären.

Rollenwechsel: Die heutige Bedeutung der EU

Die Zeitenwende verändert nun auch die Rolle der Europäischen Union. Ein kurzer Rückblick dazu vorweg. Entstanden ist die EU nach dem Zweiten Weltkrieg aus dem Gedanken, dass es zwischen ihren Mitgliedstaaten keine Kriege mehr geben soll. Und es kann nicht genügend betont werden, dass diese Grundlage nicht nur immer noch zentral ist, sondern geradezu eine erneute Bedeutung erlangt hat, nachdem Russland auf europäischem Boden wieder Krieg führt.

Die heutige Bedeutung der EU geht weit über jene zur Zeit der Gründung ihrer Vorgängerorganisationen hinaus, wobei drei Bereiche getrennt betrachtet werden können: das Aussenverhältnis, das Innenverhältnis und die Sicherheit. Im Aussenverhältnis entsteht die Stärke der EU daraus, dass sie einen grossen Wirtschaftsblock darstellt. Im Innenverhältnis basiert ihre Stärke auf einer regelbasierten Ordnung, wobei differenziert werden sollte. Der offene Binnenmarkt hat zunächst ebenfalls wirtschaftliche Bedeutung. Daraus ist aber längst auch eine politische Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen entstanden. Und das dritte Element, die Sicherheit, bezog die EU bisher vor allem aus dem Schutzschirm der USA. Angesichts der Zeitenwende geraten diese drei Bereiche in eine gegenseitige Abhängigkeit.

Regelbasierte Zusammenarbeit bildet gleichsam die DNA in der europäischen Integrationsgeschichte. Mit jedem Integrationsschritt wurde die Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten weiter vertieft und abgesichert, wobei es immer der Zustimmung aller Mitgliedstaaten und ihrer nationalen Parlamente bedurfte, in gewissen Fällen sogar eines Referendums. Dass es dabei gelegentlich zu Blockaden und Rückschlägen kam, hinderte den langfristigen Verlauf dieser Entwicklung nicht. Was die Sicherheit anbelangt, ist von der unumstrittenen Tatsache auszugehen, dass sich die USA aus Europa zurückziehen. Es ist deshalb unumgänglich, dass einzelne EU-Mitgliedstaaten in ihrer Verteidigung näher zusammenrücken, auch wenn dies nicht zu einer gesamteuropäischen Armee führen wird. Angesichts der russischen Aggression in der Ukraine verlangt auch die Sicherheit der EU mehr regelbasierte Zusammenarbeit, und dies sowohl nach innen als auch nach aussen.

Die Zeitenwende betrifft nun aber nicht nur den transatlantischen Rückzug der Sicherheitsgarantie. Waren die USA bisher Garanten der sogenannt «westlichen» Ordnung, so sind sie inzwischen zum Hauptakteur des Zerfalls dieser Ordnung geworden. Dieser Zerfall wird weitergehen, aber er ist verbunden mit dem Entstehen einer neuen Ordnung, und in diesem Zusammenhang wurde die Rede von Marc Carney in Davos zu einer so wichtigen Intervention.

Zusammenarbeitsmodell ohne Supranationalität

Für die EU bedeutet diese Entwicklung eine Vertiefung ihres Selbstverständnisses. Jene Stärke, die sie aus der regelbasierten Ordnung im Innenverhältnis ableitet, dehnt sich nun auch auf das Aussenverhältnis aus. Oder anders gesagt: Was die EU als verlässliche Ordnungsmacht im Innenverhältnis erreicht hat, wird nun zu einer Anforderung auch im Aussenverhältnis und in der Sicherheitspolitik. Das Zusammenarbeitsmodell der EU wird zu einem Muster, das auch in der neuen Kooperation der Mittelmächte gebraucht werden kann.

Wenn hier erwähnt wurde, dass die heutige Bedeutung der EU weit über jene zur Zeit der Gründung ihrer Vorgängerorganisationen hinausgehe, so stimmt das für einen Bereich nicht, nämlich für die Supranationalität. Schon die erste Vorgängerorganisation der heutigen EU, die 1951 gegründete Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) verfügte mit der Hohen Behörde, der Vorläuferin der heutigen EU-Kommission, und einem eigenen Gerichtshof über supranationale Organe. Letzte Verfügungsgewalt über die beiden für die damalige Kriegsführung wichtigsten Güter sollte den sechs Gründernationen entzogen werden und nur noch gemeinschaftlich möglich sein. Ohne Supranationalität wäre dies nicht zu erreichen gewesen, denn eine internationale Organisation wie die UNO oder der Europarat haben gegenüber den Mitgliedstaaten keine hoheitlichen Durchsetzungsrechte.

Die entstehende Kooperation der Mittelmächte bedeutet nicht die Gründung einer neuen internationalen Organisation, und schon gar nicht den Einbau supranationaler Elemente, denn das will niemand. Der Modellcharakter für die neue Kooperation der Mittelmächte kommt also nicht aus der Supranationalität der EU, sondern aus der politischen Kultur, welche sich in ihr entwickelt hat. Diese politische Kultur hat es ermöglichst, unter zunächst souveränen Staaten und heute nach wie vor teilsouveränen EU-Mitgliedstaaten eine solche Ordnung überhaupt aufzubauen. Was die neue Kooperation der Mittelmächte von der EU übernehmen kann, ist deren politische Kultur der Zusammenarbeit. Diese politische Kultur der transnationalen Kooperation ist für die entstehende neue Ordnung von grosser Bedeutung.

Neue aussenpolitische Herausforderungen

Aber diese politische Kultur kann in der neuen Ordnung nur zum Tragen kommen, wenn die EU-Mitgliedstaaten gemeinsam die diesbezügliche Handlungsfähigkeit erreichen. Dazu wird auch der Umstand beitragen, dass die EU selber auf das Entstehen der neuen Kooperation der Mittelmächte angewiesen ist, denn ohne eine solche ist sie den Hegemonen schutzlos ausgeliefert.

Die Aussenpolitik der EU erscheint unter diesem Aspekt in einem neuen Licht, denn in einer fragmentierten Ordnung der Welt sind weniger universelle Regeln von Bedeutung, sondern belastbare Koalitionen, wie Daniela Schwarzer in einem Beitrag in der Zeitschrift «Internationale Politik» schreibt: «Wer handlungsfähig bleiben will, muss Partnerschaften aufbauen, pflegen und verknüpfen. Europas besondere Stärke liegt perspektivisch weniger in Durchsetzungsmacht als in der Fähigkeit zur Orchestrierung: unterschiedliche Interessen zusammenzuführen, Verlässlichkeit herzustellen und Kooperation längerfristig tragfähig zu machen. Handels- und Investitionsabkommen, technologische Kooperationen und sicherheitspolitische Partnerschaften sind damit heute keine Ausweichinstrumente, sondern zentrale Bausteine aktiver Ordnungspolitik.»

Wenn der EU gelegentlich vorgeworfen wird, sie respektiere im Aussenverhältnis die Grundwerte nicht genügend, welche sie im Innenverhältnis hochhält, so könnte die neue Sicht der Dinge auch diesbezügliche Konsequenzen haben. Im Inneren der EU muss der Binnenmarkt gestärkt werden, um wirtschaftlich in der neuen Ordnung bestehen zu können. Im Bereich der Sicherheit müssen neue Kooperationen innerhalb der EU wie auch über die Grenzen der EU hinaus geschaffen werden. Im Aussenverhältnis bringt es die neue Kooperation der Mittelmächte jedoch mit sich, dass die EU dort nicht nur ihre Eigeninteressen einbringt, sondern dass sie auch vermehrt mit den Eigeninteressen der anderen Kooperationspartner konfrontiert wird. Im Interesse der Stärkung dieser Kooperation gilt es, den Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen zu suchen.

Um auf die eingangs erwähnte Motivation der beiden Akteure zurückzukommen, deren Massnahmen im Vorfeld der Abstimmung über eine Zehn-Millionen-Schweiz gelegentlich in einem Atemzug erwähnt wurden: Die gegenwärtige US-Zollpolitik ist eine der Ursachen des Zerfalls der bisherigen «westlichen» Ordnung. Massnahmen der EU zum Schutz ihres Binnenmarktes gehören nicht zu dieser Kategorie. Diesbezüglich wird der Abschluss der Bilateralen III – Verträge für die Exportfähigkeit schweizerischer Unternehmen mehr Sicherheit bringen. Beizufügen ist jedoch, dass auch die Schweiz an der neuen Kooperation der Mittelmächte interessiert sein muss, denn auch sie ist auf verlässliche Zusammenarbeit und Multilateralismus angewiesen.

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6-8 Prozent weniger Wirtschaftswachstum. 12-18 Prozent weniger Direktinvestitionen, 3-4 Prozent weniger Beschäftigung. Weiterhin Zuwanderung, aber nur noch 9 Prozent aus dem EU-Raum, dafür 75 Prozent von ausserhalb der Union.  Die höchste Staatsverschuldung seit den sechziger Jahren, höhere Einkommens- und Kapitalgewinnsteuern, höhere Arbeitgeberbeiträge für die Sozialversicherung. Zehn Jahre nach dem Austritt aus der Europäischen Union steht das Vereinigte Königreicht (UK) nicht gut da, und mit Sicherheit nicht so gut, wie es die Propaganda für den “Brexit” versprochen und erhofft hatte.

Warum das so ist, beschreiben die Oekonomen Jan Atteslander (ex-Economiesuisse) und Tobias Lock (Maynooth University, Irland) in einer Broschüre des Europa-Instituts Zürich, herausgegeben von der vor kurzem gegründeten Stiftung Schweizer Perspektiven in Europa. Sie messen die Brexit-Versprechungen an der Entwicklung der seit dem Austritt verflossenen zehn Jahre. Das Fazit nennen sie mit vornehmer Zurückhaltung “durchwachsen”. Zahlreiche Versprechen sind solche geblieben, und wo sie eingelöst wurden musste dies durch “erhebliche Kompromisse” erkauft werden.

Die Versprechen

Die Brexiteers verhiessen dem britischen Stimmvolk die Befreiung aus dem Joch der Brüsseler Regulierungen, die Rückkehr zur nationalen “Souveränität”, den Wegfall der Beiträge an die EU, die zur Sanierung des maroden nationalen Gesundheitsdienstes NHS eingesetzt werden könnten, ein “Global Britain”, das ohne Rücksicht auf die kontinentalen Partner vorteilhafter weltweit  agieren würde, und vor allem den Wegfall der Personenfreizügigkeit mit der EU, die Kontrolle über die eigenen Grenzen, das Ende der “Nettozuwanderung”. Das ist so nicht eingetreten. Anhand von öffentlichen Dokumenten, darunter eine Befragung von Unternehmen, zeigen Atteslander/Lock, was geschehen ist.

Migration:  Zwar wurde die Nettozuwanderung durch striktere Bestimmungen, “was in der Form während der EU-Mitgliedsschaft so nicht möglich gewesen wäre”, gesenkt. Aber die Einführung eines Punktesystems nach australischem Muster (Fachkräfte hinein- Ungelernte aussen vor lassen) ist ausgeblieben. Die Zuwanderung aus dem EU-Raum ist drastisch zurückgegangen, aber drei Viertel der Zuwanderer stammen nun von ausserhalb – will heissen: sind Menschen nichtweisser Hautfarbe. Das ist schwerlich, was die Brexit-Befürworter im Sinne hatten.

Mehr Geld für den NHS: Die Brexit-Propaganda warb mit dem Argument, der britische EU-Beitrag (“350 Millionen Pfund pro Woche”) könne für den NHS verwendet werden. Es ist richtig, dass das NHS-Budget in den vergangenen zehn Jahren erhöht wurde. Aber ein Zusammenhang zu Brexit lässt sich laut Atteslander/Lock nicht belegen, da der Gesundheitsdienst aus dem allgemeinen Staatsbudget bezahlt wird, welches sich stark defizitär entwickelt hat.

Mehr Freiheit im Aussenhandel: In dem von den USA losgetretenen globalen Zollkrieg steht Brexit-Grossbritannien (10 Prozent US-Strafzoll) besser da als die EU (15 Prozent). Es hat sich der Transpazifischen Partnerschaft angeschlossen  und ein Freihandelsabkommen mit Indien erreicht. Mit dem Nicht-EU-Mitglied Schweiz wurden Abkommen zur Sicherung des gegenseitigen Marktzugangs sowie – Neuland – das Berne Financial Service Agreement im Finanzdienstleistungssektor vereinbart.  Das alles vermag den “markanten Einbruch” der Einfuhren (minus 32 Prozent) aus und Ausfuhren in die EU (minus 27) Prozent nicht zu kompensieren, da der EU-Binnenmarkt der wichtigste Absatzmarkt für britische Produkte bleibt. Hinzu kommt, dass das Handels- und Kooperationsabkommen, das nach dem Austritt mit der EU ausgehandelt wurde, nicht alle Elemente der Mitgliedschaft abdeckt. Es fehlen die gemeinsamen Produktestandards, und die Kontroll- und Zulassungsverfahren bergen “technische Handelshemmnisse”, die von befragten Unternehmen als Hauptnachteile genannt werden.

Souveränität und Deregulierung: Die Befreiung von Brüsseler Regulierungen, gekoppelt mit der Sehnsucht nach nationaler “Deregulierung” ist nur zu einem kleinen Teil eingetreten (eine Errungenschaft scheint die Einführung von Weinflaschen in Pint-Grösse). 2000 EU-Rechtsakte wurden aufgehoben und bleiben deren 7000 weiter in Kraft. In zwei Bereichen, in denen London auf Souveränität pochte, biss man sich an Brüssel die Zähne aus. Die EU hielt ihrem Mitglied Irland im Fall der offenen Grenze zum britischen Nordirland die Stange. Damit diese Grenze offen bleibt, müssen Einfuhren nach Nordirland EU-konform bleiben. Grossbritannien musste schlucken, dass “hunderte” von EU-Regelungen weiter in Kraft bleiben – de facto eine Grenzkontrolle in der Irischen See.  Im Bereich der Fischerei musste es hinnehmen, dass EU-Fischer bis 2038 in britischen Gewässern aktiv sein dürfen.

Wieso es anders herauskam

An EU-Gegnern und Brexitbewunderern wird das schittere Fazit abprallen wie das Wasser an der Ente. Sie werden auf die verheerenden ökonomischen Auswirkungen der Covid-Pandemie und die energiepolitischen Verwerfungen nach dem russischen Überfall auf die Ukraine verweisen, vielleicht auf das unzulängliche politische Personal, eventuell auf einen Mangel an Kooperationsbereitschaft und gutem Willen in Brüssel.

Geschenkt. Atteslander/Lock weisen auf einen simplen Grund hinter der unzulänglichen Umsetzung des Brexit hin: Nach der Abstimmung ist vor der Durchführung. Die Gespaltenheit des Landes, die sich im Referendumsresultat vom 23. Juni 2016 (51,89 % zu 48,11 %) zeigte, setzte sich in der Umsetzungsdebatte fort. Vertreter eines “weichen” Brexit bekriegten sich mit Vertretern eines “harten”. Das Resultat war ein monatelanges Geächze, in dem verloren ging, dass die Uhr tickte. Das Folgeabkommen nach dem Austritt musste innerhalb von zwei Jahren ausgehandelt werden, was bedeutete, dass zwischen der Unterzeichnung am Heiligabend 2020 bis zur Inkraftsetzung am Neujahrstag 2021 gerade acht Tage verblieben. Die Stichworte heissen hier “Unsicherheit” und “Verunsicherheit” – Faktoren, die Unternehmen als grösstes Hemmnis nennen.

Hinzu kommen die Übertreibungen der Propaganda und die Überschätzung der eigenen Stärke (“die EU braucht uns mehr als wir”), gepaart mit Unwissenheit über die Funktionsweise des Gegners. Ein Paradebeispiel lieferte der Abgeordnete David Davis, ein späterer Minister. Er verhiess den Bürgern, ein Brexit-UK werde mit Deutschland einen Freihandelsvertrag abschliessen. Ihm war offensichtlich nicht bewusst, dass der Aussenhandel in der EU – dem grössten Markt der Welt – vergemeinschaftet ist. Einzelne Mitglieder schliessen keine Handelsverträge.

Vergleich mit der Schweiz

Die Autoren wissen, dass die Schweizer Situation gegenüber der EU nicht eins zu eins mit Brexit-Grossbritannien verglichen werden kann. Die Schweiz gehört nicht zur Union und wird keinen Bruch vollziehen. Die Gemeinsamkeit liegt im Zugang zum EU-Binnenmarkt. Ist er gefährdet, entsteht bei den Unternehmen die in Grosbritannien  zu beobachtende Verunsicherung. Im Fall der Schweiz würde die Unsicherheitsphase durch eine “Erosion” bestehender Abkommen laut Atteslander/Lock länger dauern.

Unerwähnt bleibt in der Untersuchung, dass Grossbritannien als EU-Mitglied sich in Brüssel mit einer selbstsüchtigen, auf das nationale Wohl bedachten Politik sehr erfolgreich in Szene setzen konnte. Beispiele sind die mehrfachen Anläufe zu Neuverhandlungen über vorteilhaftere Beitrittsbedingungen (“Briten-Rabatt”) oder die hartnäckigen britischen Widerstände gegen die Schliessung von Steuerschlupflöchern, etwa den Kanalinseln. Das klappte, solange innerhalb der Union agiert wurde. Es klappte weniger gut, als man es von ausserhalb versuchte. Dies sei an einem grundlegenden Missverständnis gelegen, erklären die Autoren: “Der Idee der Neuverhandlung des EU-UK-Verhältnisses lag ein bilaterales Verständnis der Beziehungen zugrunde, die eben nicht der Realität der EU-Mitgliedschaft als Teil einer Integrationsgemeinschaft, die auf der Gleichheit aller Mitglieder beruht, entsprach”.

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Jahre der Unsicherheit

 Wenn ich auf die Schweiz und die bevorstehende Abstimmung über eine 10-Millionen Schweiz schaue, mache ich mir grosse Sorgen, und meine Erinnerungen an den Brexit werden wach. Als Schweizer konnte man den Briten damals noch zugutehalten, dass sie nicht genau wussten, auf was sie sich einliessen (das Referendum von 2016 war erst das dritte in der Geschichte des Landes). Mit dieser Ausrede kann die Schweizer Stimmbevölkerung sich nicht behelfen, obschon aus dem Initiativtext der Volksinitiative «Keine 10-Millionen-Schweiz!» auch nicht absehbar ist, was für internationale Folgen eine Annahme haben würde. Wie beim Brexit wird argumentiert, dass eine Annahme eine Antwort auf infrastrukturelle Probleme darstelle, und jedenfalls von Befürwortern ausgeklammert, dass eine Annahme stattdessen das gesamte Netz der Beziehungen zur Europäischen Union und weitergehende menschenrechtliche Verpflichtungen in Frage stellen würde. Ich kann mich noch gut erinnern, dass im Vorlauf zu Brexit das Beispiel der Schweiz immer wieder positiv aufgebracht wurde. Man wolle auch so eine Abmachung mit der EU, in der man einzelne Themenbereiche separat aushandeln kann, also einen bilateralen Weg. Die Bilateralen waren in vieler Hinsicht also sogar ein Vorbild für die Brexiteers. Die EU hat sich nach dem Brexit jedoch geweigert, einen solchen Weg zu beschreiten, und argumentiert, der bilaterale Weg mit der Schweiz sei historisch entstanden und einmalig. Erste Politiker wagen es jetzt, einen Wiederbeitritt zur EU vorzuschlagen, wohlwissend, dass dieser nur zu schlechteren Bedingungen als zuvor zustande kommen würde. Und die vielen Jahre der Unsicherheit haben Grossbritannien enormen Schaden zugeführt.

Verlorenes Jahrzehnt

Denn in vieler Hinsicht hatte Grossbritannien, wie heute die Schweiz, eine enorm profitable Stellung innerhalb des Europäischen Vertragsnetzwerks inne. Als Gründungsmitglied der Europäischen Gemeinschaft mit einer eigenen Währung und als Insel, welche dem Schengenabkommen nie beigetreten ist, war das Land immer ein Sonderfall, und konnte sicherheitspolitisch und wirtschaftlich relativ autonom und als Brückenkopf zwischen der Welt und Europa agieren. Hiervon profitierten insbesondere der Banken- und generelle Dienstleistungssektor, und London wurde zur wohl reichsten und wichtigsten Stadt Europas. Doch diese positiven Argumente wurden damals von den Remainers nicht stark genug artikuliert, und der Dienstleistungssektor und London erfuhren enormen Schaden.

Eine Annahme der Volksinitiative «Keine 10-Millionen-Schweiz!» würde mittelfristig die Beendigung der Personenfreizügigkeit, und damit wohl auch des ganzen Vertragspakets der Bilateralen, bedeuten. Wie bei Brexit sind die Folgen nicht absehbar, und könnten verheerend sein, wirtschaftlich, sozial und geopolitisch. Grossbritannien ist eine Insel am Rand Europas, welche zeitweise die Hälfte der Welt beherrschte und mit dem Commonwealth ein Netzwerk von international Allianzen unterhält. Englisch ist die Sprache der Globalisierung, und das Land liegt strategisch zwischen den Zeitzonen Amerikas und Asiens. Die britische Armee unterhält immer noch Nuklearwaffen und weltweit Stützpunkte. Und trotz alledem hat Grossbritannien es nicht geschafft, die schweren Verluste des Brexits anderweitig zu kompensieren. Wenige der Commonwealth Staaten sind interessiert an einer wieder stärkeren Anbindung an die ehemalige Kolonialmacht. Die neu unterzeichneten Freihandelsabkommen mit Südkorea, Indien und den Golfstaaten können die Einbussen im Handel mit Europa nicht kompensieren, und treten erst jetzt, nach einem verlorenen Jahrzehnt, langsam in Kraft. Und der Brexit traf auch die vielen Briti:innen, welche in Europa leben, hart, denn ihre rechtliche Situation wurde durch den Brexit ebenso in Frage gestellt. In diesem Jahr kommt jetzt hinzu, dass sich Briti:innen bei der Einreise nach Europa bei dem neuen Entry/Exit System (EES) registrieren müssen, was zu langen Wartezeiten und viel Unmut führt.

10-Millionen-Initiative lässt Auslandschweizer hängen

 Eine Annahme und die Aufkündigung der Bilateralen würden insbesondere auch die Auslandschweizer:innen, von denen die Mehrheit, rund eine halbe Million Menschen, in Europa leben, betreffen. Sofern sie nicht auch das Bürgerrecht ihres Aufenthaltslandes haben, müssten sie sich, wie wir damals beim Brexit, entweder einbürgern lassen, anderweitig eine Aufenthaltsbewilligung beantragen, oder wenn sie die hohen Anforderungen hierfür nicht erfüllen würden, auswandern. Aber wohin? Ob Auslandschweizer:innen und ihre Familienmitglieder mit ausländischem Pass bei Erreichen der Obergrenze wieder zurück in die Schweiz gelassen würden, lässt der Initiativtext offen. Bleibt nur zu hoffen, dass Artikel 24 der Bundesverfassung, welcher allen Schweizer:innen das Rückkehrrecht garantiert, weiterhin gültig bleibt. Und was wäre, wenn wegen einer noch gravierenderen geopolitischen Krise, als wir sie jetzt erleben, eine grosse Zahl Auslandschweizer:innen in die Schweiz einreisen würde? Wäre die Limite von 9.5 bzw. 10 Millionen dann früher erreicht? Aus allen diesen Gründen haben wir im Auslandsschweizerrat bei unserer letzten Sitzung des höchsten Gremiums der Auslandsschweizerorganisation (ASO) fast einstimmig die Nein-Parole beschlossen. Was auf der Insel nicht funktioniert hat, wird mitten in Europa auch nicht funktionieren.

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Wie nahe sind Sie am aktuellen Geschehen?

Ich bin aktuell nicht mehr dabei und verfolge die Aktivitäten der OSZE nicht im Einzelnen, auch nicht, was die Schweiz als Vorsitzende unternimmt. Ich kann über die Erfahrungen reden, die ich als Spezialgesandter im Südkaukasus und in den Genfer Gesprächen vor dem Ukrainekrieg gemacht haben, und welche Lehren – die lessons learned –  daraus gezogen werden können.

Es scheint ja auch nicht viel zu passieren. Wir sehen in den Twittermeldungen der Schweiz viel Betriebsamkeit, Sitzungen, Anhörungen, Treffen, die phrasenreich beschrieben werden, aber in den wichtigsten Fragen bewegt sich nichts, vor allem, was den Ukrainekrieg betrifft.

Das dürfte der Realität entsprechen. Wir sehen, dass die Ukraine-Verhandlungen in den letzten Monaten von den USA an sich gezogen wurden. Weder Europa, die OSZE als Organisation, noch die Schweiz, waren hier wirklich involviert. Durch die USA und durch diese mehr oder weniger geheimen Verhandlungen wurde suggeriert, es gebe Fortschritte, aber man könne im Moment nicht darüber reden. Tatsache ist, das bestätigt ja auch Selenskyj immer wieder, dass die ganze Sache ins Stocken geraten ist. Das ist eine schwierige Situation, weil man einen Krieg in Europa hat und davon ausgehen sollte, dass die russische Aggression die Interessen jedes europäischen Landes betrifft. Es geht um Stabilität, Sicherheit und Frieden in Europa.

Das sind die Ziele der OSZE. Wir sehen jetzt, dass diese Organisation nichts zu bestellen hat, wenn ein Krieg in Europa einmal losgetreten ist. War mehr zu erwarten?

Gehen wir kurz zurück. Die Vorläuferin KSZE von 1975….

…die Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa…

…ging unter anderem auf die Entspannungspolitik von Willy Brandt und Egon Bahr zurück. Man versuchte, den Kalten Krieg durch einen inklusiven Ansatz zu überwinden, der ganz Europa einbezieht und auf diese Weise Brücken zwischen Ost und West zu bauen. Die drei Körbe Sicherheit, Zusammenarbeit und Humanitäres enthielten die Werkzeuge dazu. Nach dem Ende des Kalten Krieges wollte man mit der Organisation OSZE eine verlässliche Institution in Gesamteuropa schaffen, um die zahlreichen Konfliktlinien zu bearbeiten. Es bestand in der Folge von 1989 die berechtigte Hoffnung auf eine friedliche und demokratische Entwicklung in ganz Europa. Von diesem Ziel entfernen wir uns in den letzten Jahren wieder deutlich.

Ist der Ansatz gescheitert?

Alle Stärken, die die OSCE genuin hat, sind zumindest institutionell noch vorhanden: Es geht um gemeinsame und gleiche Sicherheit für alle Länder Europas, um geregelte Kooperation und um die Einhaltung von Menschen- und politischen Freiheitsrechten. Gegenläufige Entwicklungen vermögen die Institutionen offenbar nicht aufzuhalten.

Wegen des Kriegs gegen die Ukraine?

Der Krieg in der Ukraine ist das grösste Problem, aber wir haben schon länger eine Entwicklung, bei der Menschenrechte, Demokratie, liberale Werte in den Hintergrund gedrängt werden. Die Konflikte in Zentralasien, im Kaukasus und die Besetzung der Krim 2014 haben dabei ihren Anteil. Die zahlreichen und meist gut aufgesetzten Feldmissionen der OSZE haben es nicht vermocht, ihre Stärken im lokalen Kontext zu entfalten. Aufgrund von Konflikten mit Moskau musste ich als OSZE-Spezialgesandter der Mission in Armenien die schlechte Botschaft ihrer baldigen Schliessung überbringen. Im Ständigen Rat aller 57 Mitgliedstaaten, der immer donnerstags in der Wiener Hofburg tagt, herrscht seit Jahren eine Blockade. Das hatte zunächst mit den Konflikten in Georgien und in Berg-Karabach zu tun, seit 2014 jedoch vor allem mit dem russischen Angriff auf die Ukraine.

Der Treiber der Polarisierung war Russland?

Russland war in diesen Fragen ein Hauptakteur. Im Sinne der kollektiven Sicherheit der OSZE kann man sagen, dass Russland in diesen Konflikten ein Stück weit immer ein Rechtsbrecher war. Ernsthaft hätte die Organisation mit diesem Rechtsbrecher viel stärker ins Gericht gehen müssen. Das Kollektiv der Staaten hat die russische Intervention in Georgien 2008, den Konflikt in Berg-Karabach oder auch in Moldova stets zurückhaltend und nicht im Sinne Kollektiver Sicherheit behandelt – zumal viele, auch westliche Diplomaten, bis heute mit Russland sympathisieren. Seit 2009 führen wir die Genfer Gespräche zum Konflikt in Georgien, der ja ein Konflikt zwischen Russland und Georgien ist. Es ist den drei Co-Chairs der EU, der UNO und der OSZE in den bisher 66 Runden nicht gelungen, Russland zur Verantwortung zu ziehen. Letztlich haben die Co-Chairs die Vorstellung Russlands, dass dieser starre Prozess in den zwei Arbeitsgruppen Sicherheit und Humanitäres nur der Zementierung des Status Quo dient, längst übernommen. Damit werden stillschweigend die Interessen Moskaus stärker gewichtet als diejenigen Georgiens oder der besetzten Gebiete Abchasien und Südossetien. Das ist meine Kritik an der ganzen Herangehensweise, nicht nur der OSZE, sondern auch der anderen involvierten Organisationen.

Das ist keine Kritik am Setup der Organisation, sondern am politischen Willen der Mitgliedsstaaten.

So kann man es sehen. Das Setup ist günstig: Die OSZE als einzige gesamteuropäische Organisation stellt ein relativ gut bestücktes Sekretariat für Konfliktbearbeitung mit erfahrenen Analytikern, Wissenschaftlern und Diplomaten zur Verfügung, aber es fehlt am politischen Willen zu einer wirklichen Auseinandersetzung um die Sicherheit in Europa, mit dem Ziel einer gesamteuropäischen Friedensordnung, auf die wir letztlich seit der Schlussakte von Helsinki vor fünfzig Jahren vergeblich warten. Die russische Diplomatie hat es immer wieder geschafft, ihre Interessen gegen die institutionellen Möglichkeiten, die die OSZE bietet, durchzusetzen. Das war deshalb für Russland als  Kolonialmacht relativ einfach, weil nicht zuletzt die USA und andere frühere Kolonialmächte Europas immer noch gerne in geopolitischen Einflusszonen denken – was ja gerade den OSZE-Prinzipien fundamental widerspricht. Das heisst, es gab immer eine gewisse Zurückhaltung, Georgien oder Berg-Karabach als Problem des Kollektivs zu betrachten. Beispiel: Wann immer Putin zu Berg-Karabach-Gesprächen nach Sotschi eingeladen hat, haben die USA und Frankreich als zwei der drei Minsker Co-Chairs zum Karabachkonflikt zum Ausdruck gebracht, dass es eigentlich an Moskau liege, den Konflikt zu lösen. Gleichzeitig hat man den völkerrechtlich umstrittenen Rechtsanspruch Aserbaidschans auf den de-facto-Staat Berg-Karabach akzeptiert, so dass die Signale für Baku immer deutlicher klangen: Holt auch das Gebiet, wenn notwendig mit militärischen Mitteln, zurück.

Die Frustration, die Sie ansprechen, schlägt in der gegenwärtigen Politik in pauschale Ablehnung der Entspannungs-Idee und der multilateralen Konfliktlösung um. War alles falsch, was damals versucht wurde?

Die Entspannungspolitik hat verhindert, dass der Kalte Krieg möglicherweise zu einem heissen Krieg mutieren konnte. Sie hat vor allem in Mitteleuropa zu einer Spannungsminderung, zu Menschenrechts- und Demokratiebewegungen und zur Wiedereinigung der beiden deutschen Staaten geführt. Eine Figur wie Gorbatschow wurde möglich. Der Ostblock hat sich aufgelöst und eine substanzielle Abrüstung wurde eingeleitet. Aus der Ukraine wurden die sowjetischen Nuklearwaffen im Gegenzug zu Sicherheitsgarantien abgezogen. Aus damaliger Sicht waren das historische Errungenschaften. Diese werden heute oft kleingeredet. Die Hoffnungen auf ein friedliches Europa werden sogar verächtlich kommentiert, wobei einigen Kommentatoren vor allem der extremen Rechten das Lachen angesichts der russischen Aggression und Hochrüstung vergangen ist. Und hier liegt aktuell das Hauptproblem: Der Multilateralismus und die kooperativen internationalen Beziehungen geraten von illiberalen Regimen massiv unter Druck. Wir sind offenbar in eine Epoche eingetreten, in welcher grosse Männer, Fürsten, Könige, Sultane und andere Autokraten oder Tyrannen ihre neo-nationalistischen Interessen gegen das geltende Völkerrecht durchsetzen wollen und können. Diesen gefährlichen und letztlich kriegstreibenden Bestrebungen kann man nur mit kühlem Kopf und einer systematischen Stärkung der rechtlichen und institutionellen Fundamente eines liberalen Multilateralismus wirksam begegnen – ein gewisses Mass an strategischer Geduld vorausgesetzt.

Was hätten denn die nicht-autoritären Mitgliedsstaaten der OSZE tun sollen?

Ein gewisses robustes und selbstbewusstes diplomatisches Auftreten gehört jedenfalls dazu. Das ist sowohl aussen- als auch sicherheitspolitisch und militärisch im Geiste der Charta der UNO notwendig.

…die russische Intervention in Georgien…

die Warnungen von Georgien ernst genommen und ein stärkeres Abkommen als dasjenige von Medwedew und Sarkozy ausgehandelt, hätte sich Moskau 2014 die Besetzung der Krim vermutlich zweimal überlegt oder gar nicht erst unternommen. Das gleiche gilt doch für den totalen Angriff 2022: Diejenigen, welche bis zum Schluss behauptet haben, Russland werde die Ukraine nicht angreifen, sowie diejenigen, die nach dem völkerrechtswidrigen Einmarsch sofort nach Verhandlungen riefen, obwohl Moskau bis zum 24. Februar gelogen hat und jegliche Gesprächsbereitschaft vermissen liess, und nicht zuletzt diejenigen, welche das Selbstverteidigungsrecht der Ukraine nicht mit militärischen Mitteln unterstützen wollten, sie alle haben sich doch im historischen Rückblick mitschuldig am Leid der Ukrainischen Bevölkerung, an der Verlängerung des Krieges und am Ausbleiben einer wirksamen Verhandlungslösung gemacht. Diese kann und darf nicht zulasten des Opfers ausfallen, sondern muss mit Blick auf die friedliche Zukunft Europas zwingend zulasten des Aggressors ausfallen.

Sie waren als OSZE-Vertreter an den Georgien-Gesprächen in Genf dabei. Wie haben Sie sich in diesen Sitzungen verhalten?

Ich denke, ich war damals als Co-Chair der OSZE im Vergleich mit meinen Kollegen von der UNO und der EU immer am deutlichsten in einer klaren Haltung gegenüber Moskau. Gleichzeitig habe ich keineswegs eine blinde Solidarität mit Georgien gezeigt. Mir war auch eigenständige Betrachtung der Interessen der abtrünnigen, beziehungsweise  russisch besetzten Gebiete Abchasien und Südossetien wichtig. Das hat wiederum den russischen Vize-Aussenminister besänftigt. So konnten wir einige kreative Vorschläge zur De-Blockierung machen und teilweise auch umsetzen – etwa direkte Gespräche zwischen Georgien und Abchasien ausserhalb von Genf.

In Europa wird nun aufgerüstet. Ist dies die richtige Konsequenz aus der Zeitenwende des Ukraine-Kriegs? Oder negieren Sie den Bedarf an militärischer Nachrüstung?

Ich negiere das nicht, aber man muss den Bedarf im Kontext sehen. Wenn man die Ukraine 2014 und 2022 rasch und solide unterstützt hätte, mit der Lieferung von Waffen zur Selbstverteidigung, flankiert von einer robusten Diplomatie gegenüber Putin, dann müsste man nicht sozusagen aus dem Vakuum heraus plötzlich jedes europäische Land hochrüsten.  Im realen Krieg in der Ukraine hat man nicht richtig geholfen, aber gesagt, wir rüsten zu Hause auf, um gegen einen kommenden Krieg geschützt zu sein. Der Ukraine, beziehungsweise der Kriegsbeendigung mitten in Europa hilft es wenig, wenn nun das hinterste europäische Land neue Panzer bestellt. Das ist gemessen an den Notwendigkeiten Symbolpolitik für das heimische Publikum und initiiert im schlechtesten Fall ein neues Wettrüsten, welches den Kalten Krieg in den Schatten stellt.

Was heisst das für die Schweiz?

Das wichtigste wäre doch, angesichts von realistischen Bedrohungsszenarien einen umfassenden Bevölkerungsschutz anzustreben. Dazu müssen wir neue Wege gehen und uns von verstaubten Vorstellungen, teuren Prestigeprojekten und schwerfälligen Beschaffungsprozessen verabschieden. Es braucht den Dialog zwischen allen politischen Lagern, den Einbezug von zivilem Fachwissen, die Zusammenarbeit des VBS mit der Wirtschaft – etwa mit innovativen Start-ups im Bereich der Drohnentechnologie und Cyber-Abwehr und vor allem eine vertraglich festgelegte Kooperation mit der Ukraine in den Bereichen Technologie und Ausbildung und Erfahrungstransfers. Die Zeit läuft uns davon.

In den Jahren der Entspannungspolitik im vergangenen Jahrhundert spielte der Einbezug der Zivilgesellschaften eine wichtige Rolle. Ist das heute auch noch so?

Die Zivilgesellschaften in den ehemaligen Sowjetrepubliken waren sehr wichtig zur Überwindung des Ost-West-Konflikts. Ich war als junger Akademiker am Institut für Friedensforschung in Hamburg, welches von Egon Bahr geleitet wurde, und habe in den 80er Jahren oft mit Personen aus der Zivilgesellschaft, kirchlichen und nicht kirchlichen, getroffen. Dort ist eine Bewegung entstanden, die Veränderungen herbeiführte – auch in Polen, der Tschechoslowakei und letztlich im gesamten Ostblock – bis zu dem Punkt, an dem die Mauer in Berlin gefallen ist. Ohne zivilgesellschaftliches Engagement wäre das so im November 1989 nicht geschehen. Insofern kann man daraus lernen und sagen, dass heutzutage und künftig eine aktive und vernetzte Zivilgesellschaft in allen europäischen Ländern zum demokratischen Fundament gegen Nationalismen, Militarismus und Autoritarismus gehört. Ganz im Sinne des Pariser Dokuments der OSZE.

Haben Sie bei den Genfer Gesprächen die Zivilgesellschaft mit einbezogen?

Während der Georgien-Gspräche in Genf haben wir mit den Zivilgesellschaften in Georgien, in Abchasien, in Südossetien, aber auch in Russland, soweit noch existent, unser Vorgehen besprochen. Wir haben sie auch ermutigt, sich so aufzustellen, dass sie beispielsweise nicht nur zuhause Gehör finden, sondern auch in Genf. Die Idee war, dass sie sich darauf vorbereiten, informelle Tische der Zivilgesellschaft in Genf einzurichten, um von dort aus die Gespräche zu begleiten und einen Einfluss auf diese zu nehmen. Leider kam es zu meiner Zeit nicht so weit, vor allem deshalb nicht, weil die organisierten zivilgesellschaftlichen Akteure noch uneins waren, auf den Kampf in der Gesellschaft ausgerichtet waren oder stark unter Druck der Behörden und Geheimdienste standen.

Was können die Zivilgesellschaften in Westeuropa unternehmen?

Die Zivilgesellschaften in der Schweiz oder Deutschland haben sich in den letzten zehn Jahren relativ wenig um die Konflikte im vermeintlich fernen Osteuropa oder im noch ferneren Kaukasus befasst. Es existieren wenig Organisationen, die sich damit systematisch beschäftigen. So gibt es auch kaum Veranstaltungen, Gespräche, Dialoge westlicher Akteure mit Gleichgesinnten in Georgien, geschweige denn in Abchasien oder anderen Konfliktregionen, obwohl es durchaus Anknüpfungspunkte gegeben hätte. Ich bedaure es sehr, dass die Schweizer Zivilgesellschaft wenig Interesse am Ukrainekrieg, beziehungsweise an den Entwicklungen in Russland gezeigt hat und zeigt. Für mich vorbildlich hat sich die Böll-Stiftung in Berlin mit grossen Konferenzen unter Beteiligung von Vertreterinnen und Vertretern der Zivilgesellschaft, beziehungsweise der Diaspora aus Russland, der Ukraine, des Baltikums und anderen Ländern stark engagiert.

Die Demonstrationen fanden gegen Israels Krieg in Gaza statt.

Der Gaza-Krieg war eigentlich überall präsent. Der Protest hat seine Berechtigung. Aus der Sicht der humanitären Schweiz und des humanitären Völkerrechts muss man jedoch einwenden: Wer gegen Gaza protestiert, darf zur Ukraine nicht schweigen, und darf auch nicht zum Sudan schweigen oder zum Krieg im Norden von Äthiopien. Das Schweigen zu den Massakern auf dieser Welt macht die Gaza-Bewegung in meinen Augen völlig unglaubwürdig.

Sie erwähnten Anknüpfungspunkte für zivilgesellschaftliches Engagement im Südkaukasus. Welche?

Wir haben in Georgien zum Beispiel eine Schule für politische Bildung, die vom Europarat finanziert wird, sowie eine zivilgesellschaftliche Helsinki Vereinigung. Die Unterstützung beider Organisationen haben wir während der Schweizer OSZE-Präsidentschaft mit Bundesrat Burkhalter aktiviert. Während die «Schools for Political Studies» in vielen ehemaligen Ostblockstaaten inzwischen geschlossen oder ins Exil gedrängt wurden, kann die sehr aktive Schule in Tbilisi weiterarbeiten und dies trotz der Gesetze gegen «ausländische Agenten». Das hat wohl indirekt auch mit unserer Stärkung und dem Augenmerk des Generalsekretärs des Europarates zu tun. Wichtig wäre heute, dass man als OSZE-Vorsitz überall dort aktiv wird, wo zivilgesellschaftliche Akteure noch ein wenig Luft zum Atmen haben.

Wie könnte das geschehen?

Sehr wichtig ist die Brückenfunktion. Das heisst, Räume zu schaffen, in welchen sich Akteure aus verschiedenen Ländern und Subregionen Europas austauschen können. Die OSZE müsste mit Hilfe des Vorsitzes aktiv nach alternativen Möglichkeiten Ausschau halten. Solche Dialogforen oder –räume könnten beispielsweise auch in Wien oder in Genf geschaffen werden. Der institutionelle Rahmen – etwa im Genfer Maison de la Paix – wäre vorhanden. Überhaupt müsste man das internationale Genf neu denken: als Zentrum für europäische Dialoge über Sicherheit, Frieden und Freiheit in Europa. Warum nicht als Vorbereitung einer Helsinki II-Konferenz ?

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 Die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, ein Kernprinzip der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE),  ist zurzeit in den Hintergrund gerückt. Im Vordergrund stehen die Verteidigung gegen Aggressionen, die Aufrüstung und die Konfrontation. Was sagen Sie dazu?

Der Fokus auf militärische Aufrüstung zur Bekämpfung der zahlreichen Konflikte geht auf eine überholte Auffassung von Sicherheit zurück, auch wenn wir in erster Linie durch militärische Konflikte zunehmend bedroht sind. Eine Übergewichtung der militärischen Dimension von Sicherheit widerspricht dem Geist der OSZE. Diese plädiert für eine umfassende Sicherheit und dafür, dass alle Dimensionen von Sicherheit, einschliesslich der wirtschaftlichen und der menschlichen Sicherheit, gewährleistet sein müssen, damit die Menschen wirklich geschützt sind. Diese drei Dimensionen müssen in Kombination oder sich gegenseitig bestärkend verstanden werden. Alle aktuellen Konflikte haben ihren Ursprung im mangelnden Schutz der Menschenrechte.

Mit dem Ukrainekrieg und den Veränderungen in den USA  sind die militärische Bedrohung Europas real und die ungenügende militärische Verteidigungsfähigkeit offensichtlich geworden.

Das ist eine Frage der Perspektive und des Narrativs. Die einen sagen,  in der aktuellen Weltlage mit einer Vielzahl und einem Erstarken von bewaffneten Konflikten müssten wir die Ressourcen für militärische Verteidigung priorisieren. Ich stelle in Frage, dass wir mit einer Aufstockung der Ressourcen für militärische Verteidigung an Sicherheit gewinnen. Denn eine solche Priorisierung geht immer auf Kosten anderer Investitionen, beispielsweise in soziale Sicherheit oder in Bildung. In unserer Analyse haben die bewaffneten Konflikte, die die Welt aktuell in Atem halten, alle auch einen Ursprung darin, dass die Repression gegen die Zivilgesellschaft, gegen die freie Meinungsäußerung zugenommen hat. Oder anders formuliert: Die Repression der Zivilgesellschaft sollte als Frühwarnsignal für den Ausbruch völkerrechtswidriger Konflikte stärker berücksichtigt werden.

Wo zum Beispiel?

In Russland haben wir gesehen, wie der Raum für die Zivilgesellschaft, sich zu äussern, die Regierung zu kritisieren und von ihr Rechenschaft einzufordern, sich immer stärker geschlossen hat. Das geschah durch Angriffe auf die Zivilgesellschaft und die freien Medien, durch strafrechtliche Verfolgung von DissidentInnen und die Unterwanderung des Rechtstaates. Der bewaffnete Angriff auf die Ukraine war erst möglich, als die interne Opposition völlig ausgemerzt war. Solange die Zivilgesellschaft noch genügend Raum hat , um die eine Regierung für ihr Handeln zur Rechenschaft ziehen, solange die checks and balances in der Gewaltenteilung funktionieren, sind die Hürden für eine Regierung zu hoch, um einen völkerrechtswidrigen Angriff zu starten.

Wenn wir den Fall Gaza nehmen, trifft das nicht zu. Israel ist eine lebendige Demokratie mit einer starken Zivilgesellschaft, und dennoch hat die Regierung Völkerrecht in grossem Stil verletzt. Die Zivilgesellschaft hat das Vorgehen in Gaza mehr oder weniger geschluckt.

In der Praxis haben die israelischen Behörden Menschenrechtsorganisationen systematisch eingeschränkt, delegitimiert und kriminalisiert – nicht nur, aber insbesondere jene, die Menschenrechtsverletzungen in Israel und den besetzten palästinensischen Gebieten dokumentieren. Der Konflikt zwischen Israel und der Hamas in Gaza ist deshalb ein gutes Beispiel dafür, wie das Erstarken von autoritären Tendenzen dem Ausbruch von vermehrten bewaffneten Konflikten Vorschub leistet. Premierminister Netanyahu hat in den letzten Jahren zunehmend autoritär regiert. Natürlich hat die Zivilgesellschaft noch Möglichkeiten, auf die Strasse zu gehen, ihre Meinung auszudrücken. Aber sie hat nicht mehr wirklich die Möglichkeit, politisch Einfluss zu nehmen im Sinne, dass die Kritik der Zivilgesellschaft die Regierung daran hindern würde, Kriegsverbrechen oder Verbrechen gegen die Menschlichkeit zu begehen.

Was kann eine OSZE unternehmen, um den Schwächungen der Zivilgesellschaft, von der Sie sprechen, zu begegnen. Die Twitter-Einträge des Schweizer Vorsitzes melden Bewegung: Sitzungen, Treffen, Berichte. Was schaut da heraus?

Da sind wir eher skeptisch. Wir werden selten proaktiv in Kenntnis gesetzt von diesen Treffen, geschweige denn dazu eingeladen.

In Bern haben sich im April «focal points on the safety of journalists» getroffen. Das ist ein dringendes Thema. Im vergangenen Jahr wurden mehr Journalisten umgebracht als je. Es wäre wohl sinnvoll, wenn eine Organisation wie Amnesty International Gelegenheit hätte, sich mit jenen «focal points» auszutauschen. Haben Sie von diesem Treffen Kenntnis gehabt?

Nein, wir wussten nichts von diesem Treffen.

Der OSZE-Raum umfasst 57 Staaten. Wo sind die Menschenrechte und die Zivilgesellschaft am stärksten gefährdet? Gibt es regionale Differenzen? Priorisierungen?

Die OSZE-Staatengemeinschaft sollte erstens darauf fokussieren, die Zivilgesellschaft in Ländern zu schützen, die sich am Kipppunkt von einer Demokratie hin zu einer mehrheitlich von autoritäre Praktiken geprägten Regierungsführung befinden. In Russland beispielsweise war der Raum der Zivilgesellschaft vor fünfzehn Jahren zwar schon eingeschränkt, aber Protest war noch in verschiedenen Formen möglich. Heute ist dieser Raum vollständig geschlossen, auch weil die internationale Staatengemeinschaft die Repression lange zu wenig ernst genommen hat und wirtschaftliche Interessen über den Schutz der Zivilgesellschaft priorisiert hat. Am Kipppunkt gibt es noch Möglichkeiten, die Lage zugunsten der Demokratie zu beeinflussen, auch für die Staatengemeinschaft. Zum zweiten müssen bei der Lösungsfindung von Konflikten, ich denke da an erster Stelle an die Ukraine, die die kriegsbetroffene Bevölkerung angehört, konsultiert und im Zentrum der Lösungsfindung stehen. Bei allen sogenannten Friedensgesprächen ist die Zivilgesellschaft bis heute aussen vor geblieben. Drittens müsste die OSZE ihre Richtlinien für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln nutzen, um private Akteure stärker in die Verantwortung zu nehmen, wenn sie autoritäre Praktiken begünstigen. Ich denke da an Techfirmen, die beispielsweise der US-Regierung KI-Software zur Verfügung stellen, um Protestierende zu verfolgen.

Bleiben wir beim Kipppunkt, wie Sie es nennen. Welches Land befindet sich gegenwärtig dort?

Es gibt mehrere Länder, die genannt werden könnten. Ein Beispiel, wo die Entwicklung besonders rasch in Richtung Autokratie geht, ist Georgien.

Wie lässt sich ein solcher Kipppunkt definieren? Gibt es einen Konsensus?

Wir können keinen genauen Zeitpunkt definieren, ab dem ein Land unwiderruflich in die Autokratie abgedriftet ist, aber es gibt eine ganze Reihe von autoritären Handlungsmustern. Wenn diese Überhand nehmen, ist der Raum der Zivilgesellschaft nicht mehr geschützt. Ein solches Handlungsmuster ist der Erlass von sogenannten Anti-NGO-Gesetzen, wie sie vor dreizehn Jahren erstmals die russische Regierung verabschiedet hat. Das sind Gesetze, welche die Funktionsfähigkeit und Finanzierung von NGOs stark unterbinden. Russland hat ein Drehbuch für autoritäres Handeln zur Verfügung gestellt. Ungarn, Georgien, Polen und andere Länder haben solche Gesetze dann übernommen. Ein anderes Muster ist der Missbrauch des Strafrechts zur Verfolgung von KritikerInnen. Ein Indiz dafür ist die Anzahl von Gewissensgefangenen oder von Prozessen ohne faires Verfahren. Ein drittes Muster ist das Bedienen eines  Sündenbock-Narrativs, das die Bevölkerung spalten soll, und MigrantInnen, LGBTQ-Menschen und Regierungskritikerinnen als Verursachende gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Probleme hinstellt. Ein viertes Merkmal ist die Unterwanderung von Mechanismen und Institutionen zur Kontrolle der Gewaltenteilung und der Rechtsstaatlichkeit, wie es beispielsweise in den USA passiert, wo die Gerichte und andere Schlüsselorgane des Rechtsstaates mit regierungsfreundlichen VertreterInnen besetzt werden. Schliesslich die Informationskontrolle. Das Ausmass, in dem  die Medienvielfalt und -freiheit eingeschränkt werden und mehrheitlich regierungsfreundliche Medien die politische oder öffentliche Meinung bestimmen, ist auch ein Indiz dafür, wie sehr die Zivilgesellschaft unter Druck ist.

Was könnte eine Organisation wie die  OSZE tun?

Die OSZE sollte eine Auslegeordnung – ein mapping – autoritärer Handlungsmuster in ihrem Einflussbereich erstellen, um Angriffe auf die Zivilgesellschaft und den eigenen Handlungsspielraum sichtbar zu machen. Die Staatengemeinschaft im UNO- und im EU-Raum hat sich dazu verpflichtet, MenschenrechtsverteidigerInnen zu schützen, weil ihre Relevanz für die Verteidigung der Menschenrechte anerkannt wird. Auch die Schweiz hat solche Schutzrichtlinien verabschiedet. Die  OECD hat Richtlinien für die Verantwortung von wirtschaftlichen Akteuren für den Schutz von MenschenrechtsverteidigerInnen. Die Anwendung dieser Richtlinien sollte von der OSZE besser orchestriert und stärker forciert werden.

Was sind MenschenrechtsverteidigerInnen?

Vereinfacht gesagt all jene Menschen, die sich friedlich für den Schutz der Menschenrechte einsetzen. Das können AktivistInnen sein, Anwälte und Anwältinnen, Journalisten und  Journalistinnen, Umweltrechtsverteidiger und – verteidigerinnen. Das können aber auch Protestierende sein, die auf die Strasse gehen und sich gegen eine autoritäre Regierung wehren.

Und wie können die besser geschützt werden?

Mit unterschiedlichen Massnahmen. RegierungsvertreterInnen können beispielsweise Gerichtsprozessen von Gewissensgefangenen beiwohnen, um Präsenz und Sichtbarkeit zu signalisieren, Eine andere Massnahme ist die öffentliche Verurteilung der Diffamierung und Verfolgung von MenschenrechtsverteidigerInnen . Doch es gibt keine One-size-fits-all-Rezepte. Je nach Kontext können unterschiedliche Massnahmen wirksam – oder gar kontraproduktiv – sein. Öffentliche Unterstützung für eine Menschenrechtsverteidigerin kann eine wichtige Unterstützung sein oder das Risiko für die Person erhöhen.

Wer entscheidet, welcher Weg gewählt wird?

Letztendlich laufen die Fäden dort zusammen, wo die Agenda der OSZE bestimmt oder mitbestimmt wird.

Das heisst, dass der Vorsitz, im aktuellen Fall die Schweiz, einen Gestaltungsspielraum hat.

Ja, der Vorsitz kann Einfluss auf die Agenda nehmen. Die Schweiz könnte beispielsweise den Schutz von MenschenrechtsverteidigerInnen beim Festlegen der Agenda konsequent priorisieren. Und sie kann Raum schaffen für Austausch zwischen . MenschenrechtsverteidigerInnen und RegierungsvertreterInnen, zum Beispiel indem sie an alle Konferenzen die von der Thematik betroffene Zivilgesellschaft einlädt und ihr angemessenen Raum zugesteht. Wichtig ist es, im Dialog zu bleiben, um sicherzustellen, dass getroffene Massnahmen auch Wirkung zeigen.

Geschieht dies?

Es gibt einmal im Jahr die sogenannte Warschau-Konferenz, zwischen OSZE-Staaten und VertreterInnen der Zivilgesellschaft. Unsere Erwartung ist, dass die Zivilgesellschaft auch bei Entscheiden, die über Fragen der menschlichen Sicherheit hinausgehen,  miteinbezogen würde. Ein Momentbild reicht nicht aus, weil die Situationen sich wahnsinnig rasch ändern. Die OSZE-Spitze sollte eigentlich in einem laufenden Austausch mit der Zivilgesellschaft stehen.

Funktioniert dies mit dem Schweizer Vorsitz?

Es ist eine grosse Herausforderung, die Stimme der Zivilgesellschaft beim Schweizer Vorsitz wirklich hörbar zu machen. Für die Prioritätensetzung des Schweizer Vorsitzes 2026 wurden wir nicht konsultiert, wir konnten erst nachträglich Stellung dazu beziehen und mussten feststellen, dass die Stärkung der Zivilgesellschaft oder auch der Schutz von MenschenrechtsverteidigerInnenbei den Prioritäten nicht explizit erwähnt werden. Wir haben uns als Zivilgesellschaft in einer Arbeitsgruppe organisiert…

…die SGA-ASPE ist mit dabei…

… und mehrere Workshops durchgeführt oder geplant. Wir erwarten, dass wir als Zivilgesellschaft konsultiert, involviert und letztlich auch an themenspezifische Treffen, die uns betreffen, eingeladen werden.

Ein grosses Treffen des Schweizer Vorsitzes findet am 7./8. Mai in Genf statt, die Konferenz «Antizipation von Technologien – für eine sichere und humane Zukunft» . Dort geht es unter anderem um den von Ihnen angeführten Einsatz der Künstlichen Intelligenz für antidemokratische Massnahmen. Ist Amnesty in Genf in irgendeiner Weise involviert? Haben Sie Gelegenheit, Argumente zu präsentieren?

Soweit mir bekannt ist, haben wir da keine Einladung erhalten und sind nicht involviert.

Hätten Sie etwas zu sagen?

Ja, Amnesty verfügt über Expertise im Bereich der «Tech Rights». Wir haben zahlreiche Rechercheberichte zu diesem Thema veröffentlicht und mehrfach auf die Risiken von künstlicher Intelligenz, Überwachungstechnologie und mangelhafte Regulierung von Tech-Konzernen hingewiesen.

Sie haben eingangs darauf verwiesen, dass die Definition von Sicherheit und die Einschätzung von Sicherheitsrisiken eine Frage des Narrativs und der Perspektive sind. Das gilt auch für die Menschenrechte, beispielsweise die Meinungsfreiheit. Es gibt ein Narrativ von rechts, das beispielsweise viel Verständnis dafür hat, dass man die Rede- und Versammlungsfreiheit beschneidet.

Tatsächlich wird die Universalität der Menschenrechte durch das Erstarken von autoritär agierenden Regierungen in Frage gestellt. Es ist in deren Interesse, unverhandelbare Menschenrechte zu relativieren und Unklarheit darüber zu schaffen, ob Menschen überhaupt Rechte haben und welche das sind.  In der aktuellen Lage, wo viele Sicherheiten und Rechte zu bröckeln beginnen und die multilaterale Menschenrechtsarchitektur von verschiedenen Seiten angegriffen wird, ist es sehr wichtig, dass wir uns nicht auf dieses Narrativ einlassen und an der Universalität der Menschenrechte festhalten.

Der amerikanische Vizepräsident Vance hat den Europäern im vergangenen Jahr Verrat an den eigenen Werten, insbesondere der Rede- und Versammlungsfreiheit,  vorgeworfen. Er erwähnte Urteile gegen Teilnehmer an Koranverbrennungen in Schweden, gegen Gebets-Proteste vor Abtreibungskliniken in Grossbritannien, gegen die Autoren von «anti-feministischen» Online-Posts und anderes mehr. In der Schweiz haben wir den Fall des Moskau-freundlichen Publizisten Jacques Baud, der von der EU mit Reiseverbot und Kontosperre belegt wird, weil er Russlands Krieg gegen die Ukraine verteidigt.

Die Frage, wo die Meinungsäusserungsfreiheit endet, wird immer wieder gestellt. Diese Freiheit geht so weit, bis sie zu Hass oder Gewalt aufruft. Sobald das öffentliche Interesse oder der Ruf und die Integrität eines anderen Menschen angegriffen werden, ist es keine geschützte Form der Meinungsäußerungsfreiheit mehr.

Damit sind Sie auf schlüprigem Boden. Des einen Hass ist des anderen legitime Propaganda. Vance ist ein Heuchler, sicher, aber die von ihm angeführten Fälle sind ja real.

Da kommen wir wieder auf die Frage zurück, wer die Hoheit über das Narrativ hat. Vance hat damals tendenziös gewisse Beispiele genannt und andere – solche im eigenen Land – verschwiegen. Er hat ja quasi den Niedergang von Europa beschworen, obwohl die Meinungsäußerungsfreiheit und Versammlungsfreiheit bei uns einen hohen Wert hat. Ich bedauere, dass einer solchen Rede, die ein Angriff auf all jene Werte, für welche die UNO- Staatengemeinschaft einen Konsens gefunden hat, und auf welchen die Menschenrechts-Charta fusst, so viel Raum zugesprochen wurde.

Wenn ein amerikanischer Vizepräsident so etwas sagt, muss der Äusserung selbstverständlich viel Raum gegeben werden. Der Punkt sind die vorgetragenen Sachverhalte, die real sind. Mit Ausnahme der rechtsextremen Publikationen waren sich alle einige, dass der US-Vizepräsident ein Heuchler ist, weil die US-Regierung selbst die Rede- und Versammlungsfreiheit beschneidet, aber niemand vermochte zu sagen: «er hat recht».

Persönlich fand ich auch nicht, dass er recht hatte. Aber das ist letztlich eine politische Frage. Amnesty macht keine politischen Analysen. Wir verweisen auf den völkerrechtlichen Rahmen von politischen Entscheiden. Auch das kann heikel sein: Wenn wir in der Schweiz die Einschränkungen der Versammlungsfreiheit kritisieren, werden wir von gewissen Exponenten als linksaktivistische Organisation diffamiert. Das zeigt, wie stark politisiert der Diskurs über Menschenrechte geworden ist. Dabei geht immer stärker verloren, dass das Völkerrecht eine Leitplanke ist, auf die sich die Staatengemeinschaft geeinigt hat. Diese gemeinsamen Spielregeln werden immer stärker in Frage gestellt,  da wollen wir  Gegensteuer geben – und die «offizielle Schweiz» sollte dies auch tun.

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Orbán galt lange als Prototyp des erfolgreichen Autoritären im demokratischen Gewand. Demokratisch legitimiert, hat er gleichzeitig systematisch die Spielregeln von Demokratie und Rechtsstaat zu seinen Gunsten umgeschrieben. Freie Medien, unabhängige Justiz, die Integrität der Institutionen, ein pluralistisches Wahlsystem – all das wurde Schritt für Schritt abgebaut, hin zu einer erklärten «illiberalen Demokratie». Zugleich entwickelte sich der Staat unter dem zunehmend autokratischen Langzeitpremier zum Selbstbedienungsladen für Familie und Vertraute. Orbáns Ungarn ist das Paradebeispiel für die von der Historikerin Anne Applebaum beschriebene Verschmelzung von Auto- und Kleptokratie.

Gerade deshalb ist seine Niederlage so bedeutsam. Sie widerlegt die These, wonach der Aufstieg reaktionärer «starker Männer» unaufhaltsam sei – und ein Rückweg aus einmal etablierten autokratischen Systemen kaum mehr möglich.

Denn genau das ist geschehen. Ausgerechnet in Ungarn, das Orbán zum Sehnsuchtsort einer nationalistischen Internationalen gemacht hat. Selbst ein über Jahre gefestigtes Machtgefüge kann durch demokratische Mobilisierung erschüttert werden. Auch dort, wo die Karten gezinkt sind, bleibt politische Veränderung möglich. Autokraten sind nicht unbesiegbar.

Spektakulär ist dabei nicht nur das Wahlergebnis, sondern auch der Weg dorthin. Mit Péter Magyar hat ausgerechnet ein ehemaliger Insider des Systems den Machtwechsel angeführt. Sein Bruch mit Orbán verlieh der Opposition wohl jene Glaubwürdigkeit im gegnerischen Lager, die ihr lange gefehlt hatte. Zugleich entstand eine breite, gesellschaftlich getragene Mobilisierung, die weit über die klassischen Oppositionsmilieus hinausging – getragen auch von jungen Wählerinnen und Wählern und einer wachsenden Ungeduld gegenüber Korruption, wirtschaftlicher Stagnation und der zunehmenden Anlehnung Ungarns an Russland.

Orbán hatte über Jahre EU-Entscheidungen blockiert, Hilfen für die Ukraine verzögert und die Interessen Putins in europäischen Institutionen offen vertreten. Nun besteht die reale Chance, dass Ungarn wieder ein verlässlicher Partner in Europa wird – auch wenn Magyar selbst kaum ein Integrationsturbo sein wird. Doch die systematische Obstruktion, etwa bei der Ukrainehilfe oder bei den Bemühungen um mehr europäische Souveränität, dürfte ein Ende haben.

Der Machtwechsel in Budapest ist weder nur eine ungarische noch nur eine europäische Geschichte. Er ist eine Botschaft an all jene politischen Bewegungen und Regierungen, die sich an Orbán orientiert haben – von Washington bis Buenos Aires und Moskau, von der AfD über den Rassemblement National und die FPÖ bis zu den Fratelli d’Italia. Für Figuren wie Donald Trump, Wladimir Putin oder Javier Milei war Orbán mehr als ein Partner; er war ein Modell. Sein Erfolg galt als Beweis, dass sich Demokratie „autokratisieren“ lässt, ohne sie formell abzuschaffen.

Mit Orbáns Fall verliert dieses Modell an Strahlkraft. Doch Vorsicht vor überhasteten Schlüssen: Ein Wahlsieg ist noch kein Systemwechsel. Die Strukturen, die Orbán geschaffen hat, bleiben für den Moment noch bestehen. Korrumpierte Institutionen lassen sich nicht über Nacht sanieren. Wer glaubt, mit dem Machtwechsel kehre automatisch die liberale Normalität zurück, unterschätzt die Tiefe des illiberalen Umbaus.

Und dennoch: Die politische Bedeutung dieses ungarischen Polit-Erdbebens liegt nicht im garantierten Erfolg der neuen Regierung, sondern in der Möglichkeit eines echten Wandels.

Gerade in einer Zeit, in der die Demokratie weltweit unter Druck steht, ist diese Erfahrung zentral. Sie zeigt, dass der Aufstieg nationalistischer Autokraten kein Naturgesetz ist. Dass politische Alternativen nicht nur denkbar, sondern realisierbar sind.

Ungarn erinnert uns daran, dass Demokratie heute nicht nur verletzlich ist – sondern auch widerstandsfähig.

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Thomas Greminger, der Vorsitzende der OSZE, Bundesrat Cassis, hat eine Einigung über das Budget der Organisation verkündet. Wie hoch ist das einzuschätzen?

Es ist sicher sehr wichtig, weil die OSZE seit bald fünf Jahren kein reguläres Budget mehr hatte, mit operationell sehr schwerwiegenden Implikationen. Man kann beispielsweise keine Verpflichtungen über mehrere Monate hinaus  mehr eingehen. Das hat auch politische Konsequenzen. Nicht in der Lage zu sein, ein reguläres Budget zu verabschieden, war der offensichtliche Ausdruck der Handlungsunfähigkeit der OSZE. Mit der Einigung über ein Budget ist hat die Organisation nun sozusagen von der Notfallstation in die allgemeine Abteilung des Spitals gewechselt. Aber grundsätzlich hat sich natürlich nichts fundamental verändert.

Was meinen Sie mit «nichts» ?

Die Polarisierung. Alles, was mit dem Krieg in der Ukraine zusammenhängt. Der Schweizer Diplomatie ist es gelungen, ein Budget zustandezubringen, das ist für das Funktionieren der Organisation wichtig. Aber ihre politischen Spielräume sind damit nicht grösser geworden.

Hat der Angriffskrieg gegen Iran an der Konstellation in Wien etwas verändert?

Nur indirekt. Es mag direkt auch Dinge geben, die ich nicht auf dem Radar habe. Aber aus der Ferne betrachtet, hat der Irankrieg dazu geführt, dass der Konfliktlösungsprozess zur Ukraine, der von den Amerikanern fazilitiert worden ist, das politische Momentum verloren hat, und damit die Vorstellung, dass es irgendwann in den nächsten paar Monaten zu einer Konfliktlösung und einem Waffenstillstand kommen würde. Ich glaube, diese Hoffnung hat einen weiteren Dämpfer bekommen. Und damit eben auch die Chance, dass sich das politische Umfeld, in welchem die OSZE operiert, in absehbarer Zeit grundlegend ändern könnte.

Der Schweizer Vorsitz betont immer, die OSZE könne eine Rolle spielen, wenn es denn einmal zu einem Waffenstillstand kommt, und sie müsse dazu bereit sein. Die Rede ist vom Monitoring von Waffenstillstandslinien, von Wahlbeobachtung, von Gefangenenaustauschen. Inwiefern ist Ihre Organisation GCSP an solchen Vorbereitungen  beteiligt?

Ich würde zwei Dinge auseinanderhalten. Das eine sind die Vorbereitungen, die auf Stufe Sekretariat in Wien oder in den OSZE-Institutionen getroffen werden. Da bin ich zuversichtlich, dass diese Vorbereitungen auf einem Stand sein werden, dass man eine entsprechende Operation, sei es Waffenstillstandsmonitoring, sei es Wahlbeobachtung, lancieren könnte. Der andere Aspekt ist, was wir im Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik unternehmen. Wir haben seit Jahren an Waffenstillstandsmodalitäten gearbeitet, mit führenden Waffenstillstandsexperten auch aus dem OSZE-Raum. Leute, die gesehen haben, was zwischen 2014 und 2021 im Rahmen der «Special Monitoring Mission to Ukraine» funktioniert hat und was nicht. Die Rückmeldungen, die wir dazu aus dem Konfliktverhütungszentrum des OSZE-Sekretariats haben, sind positiv.

Bevor die Modalitäten eines Waffenstillstands umgesetzt werden können, müssen die Konfliktparteien sich darüber einig werden. Wo stehen die Verhandlungen?

Der aktuelle Verhandlungsstand scheint leider nicht vorzusehen, dass eine internationale Organisation irgendeine Rolle spielen würde. Was wir aus den Verhandlungen hören, ist die Idee, dass die Amerikaner beauftragt würden, das Monitoring sicherzustellen. Ich habe keine detaillierte Einsicht in diese Verhandlungen und weiss auch nicht, ob in einem weiteren Verhandlungsmoment allenfalls doch noch Überlegungen zum Einbezug internationaler Organisationen gemacht würden, beispielsweise, wenn die Amerikaner realisieren, welche politische Verantwortung sie auf sich nehmen würden, wenn sie dieses Waffenstillstandsmonitoring übernähmen. Ich kann mir nicht vorstellen, dass die MAGA-Welt daran Freude hätte.

Wenn man über die Ukraine hinausgeht und die gesamteuropäische Sicherheitssituation betrachtet, kommt die Entspannungspolitik der siebziger Jahre ins Blickfeld. Die OSZE, die Ost und West zusammenführte,  ist sozusagen Kind der Entspannung. Sie stammt aus der Konferenz zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki. Wie weit lässt sich die heutige Lage mit damals vergleichen?

Der Vergleich ist sicher interessant. Die KSZE, der Entspannungspfeiler, wurde in einer Welt lanciert, die total von Konfrontation und Abschreckung dominiert war..

…der erste Pfeiler wäre Abschreckung in Konfrontation ?

Ja. Heute sind die Perspektiven einer europäischen Sicherheitsordnung, wie sie sich auch in den nächsten Jahren präsentieren dürften, wiederum praktisch ausschliesslich von Abschreckung und Konfrontation dominiert. Damit stellt sich die Frage, ob es potentiell einen politischen Raum für den zweiten Pfeiler gibt, was damals Détente oder Dialog genannt wurde. Im jetzigen Moment ist das nicht ersichtlich. Es ist aber durchaus denkbar, dass sich wieder ein Opportunitätsfenster öffnet für eine Konferenz wie die KSZE, wenn es gelingt, den Ukrainekrieg zu beenden und das Ende für die Schlüsselakteure einigermassen akzeptabel ist. Diese Zwei-Pfeiler-Strategie wurde ja in der NATO Harmel-Doktrin genannt. Sie datiert zurück ins Jahr 1967. Diese Doktrin war sehr wichtig dafür, dass der zweite  Pfeiler und der Helsinki-Prozess 1972 lanciert werden konnte.

Sind die USA in der NATO für so etwas zu haben?

Die jüngsten Überlegungen aus dem amerikanischen Pentagon sind sehr interessant. Elbridge Colby, der Under Secretary of Defense for Policy,  hat in den letzten Wochen unter anderem von der NATO 3.0 gesprochen und die Harmel-Doktrin ganz explizit erwähnt. Er propagiert, dass man sich wieder an dieser Doktrin orientiert. Dass einer der wohl führenden Sicherheitsstrategen in der US-Regierung, den ich übrigens kenne,  so etwas sagt, erfüllt mein Herz mit Freude. Allerdings,  wenn ich die aktuelle amerikanische Politik in der Praxis sehe, fehlt mir im Moment der Glaube.

Es gibt ja offenbar Räume, wo man miteinander spricht. Einer dieser Räume, wo russische und westliche Vertreter im Dialog stehen,  ist das GCSP. Was passiert da genau?

Wir haben mehrere solcher Plattformen. Eine sehr vertrauliche nennen wir den back channel. Er arbeitet sehr direkt zum Krieg in der Ukraine und ist aus Experten zusammengesetzt, die in ihren jeweiligen Präsidialadministrationen sehr gut vernetzt sind. Das sind Russen, Ukrainer und Amerikaner und einige wesentliche Europäer. Diese Plattform existiert weiterhin, ist allerdings im Moment, wo offizielle Verhandlungen laufen, etwas in den Hintergrund getreten. Wir müssen sehen, wann wir sie wieder aktivieren. Dann haben wir seit mehreren Jahren eine Plattform, die sich Gedanken macht, wie eine europäische Sicherheitsordnung wieder aufgebaut werden könnte, wenn der Krieg einmal beendet worden ist. Wir nennen diese Plattform «conversations about the future of European security». Da haben wir ein graphisches Zwischenprodukt, die peace matrix, produziert, die wir gegenwärtig in den wichtigen Hauptstädten konsultieren. Das sind noch keine Mainstream-Überlegungen, sondern Überlegungen von Experten, welche Bausteine es bräuchte, um eine europäische Sicherheitsordnung wieder aufzubauen. Man könnte sie irgendwann in die OSZE zurückführen, wenn die politische Situation reif ist. Ich bin dazu auch mit meinen schweizerischen Kolleginnen und Kollegen im Gespräch. Dann haben wir Plattformen, die mehr amerikanisch-russisch ausgerichtet sind. Eine nennt sich «russisch-amerikanische Beziehugnen in einer multipolaren Welt» und versucht im Prinzip, den Spielraum eines Normalisierungsprozesses auszuloten. Unter den aktuellen Umständen sind die Spielräume für Normalisierung minimal, gibt es ein Kriegsende in der Ukraine, weiten sie sich aus. Aber es wird Jahre dauern, um das Vertrauen, das weitestgehend verloren gegangen ist, wieder aufzubauen. Die gute Nachricht ist, dass nach einem Kriegsende Potential für Normalisierung besteht. Die schlechte Nachricht, dass es auch dann Jahre dauert, bis die Beziehungen wieder normal werden.

Im KSZE-Prozess der 70er Jahre hat man von vertrauensbildenden Massnahmen gesprochen, vielleicht auch kleine Dinge, die das Klima verändern. Gibt es solche Bausteine in Ihrer Matrix?

Es gibt gewisse Hypothesen. Es gibt Massnahmen, die wir im Bereich der Deeskalation ansiedeln, Massnahmen im Bereich des Schutzes der ukrainischen Souveränität und Staatlichkeit und Dinge, den Wiederaufbau einer neuen Ordnung betreffen. Die grosse Frage ist die der  Reihenfolge.  Grundsätzlich sagen wir, dass das sequencing, die Abfolge der Schritte sich nach dem politischen Umfeld richten müssen wird. Da gibt es Massnahmen, die in der normalen Logik später kommen würden und dann plötzlich gehen, zum Beispiel Rüstungskontrollkomponenten. Normalerweise muss man zuerst militärische Risikominderung betreiben, dann kann man vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen planen, und irgendwann kommt dann die Rüstungskontrolle. Aber vielleicht kann die Konfliktlösungsdynamik dazu führen, dass diese Reihenfolge verändert wird. Bei den vertrauensbildenden Massnahmen denke ich mehr an den gesellschaftlichen Bereich, wie wir sie aus den siebziger und achtziger Jahren kennen. Im Moment ist das alles sehr schwierig vorstellbar, aber wir behalten es auf dem Radar. Das Wiener Dokument …

.. Das Abkommen zwischen den OSZE-Staaten zu Transparenz und Vertrauensbildung im militärischen Bereich, erstmals unterschrieben 1990, letztmals überarbeitet 2011…

De facto wird es ja heute weitestgehend nicht mehr angewandt. So, wie das Wiener Dokument heute vorliegt, wird man es nicht einfach wieder quasi in Kraft setzen können. So ist eine  ganze Reihe von Bausteinen weiterhin relevant, aber man wird sie an die Zeit anpassen müssen. Dann, wenn es das politische Umfeld zulässt.

Was wären die gesellschaftlichen Massnahmen, also die nichtmilitärischen? In den siebziger Jahren waren das Menschenrechte, Grundrechte, Freiheitsrechte. Im heutigen politischen Umfeld scheinen sie eher Stolpersteine zu sein. Washington und Moskau könnten klar kommen, ohne auf diesen Rechten herumzureiten. Russland verbittet sich Hinweise auf die Einführung oder Einhaltung von Grundrechten als westlichen Imperialismus, und in den USA ist es auch nicht unbedingt erste Priorität.

Es sind sicher nicht die Massnahmen, die in einer allerersten Phase zum Tragen kommen werden. Da geht es mehr darum, wieder people-to-people contacts zu schaffen, wieder mehr Studentenaustausch, Kulturaustausch – einfach das Beziehungsgeflecht wieder mehr zu vertiefen. Aber ich würde nicht ausschliessen, dass mit der Intensivierung solcher Massnahmen auch die Menschenrechtsagenda wieder prominenter wird. Vor kurzem hatte ich ein sehr interessantes Gespräch mit dem Hochkommissar für Menschenrechte des Europarates, der sehr insistiert, dass eine Konfliktlösung in der Ukraine möglichst menschenrechtskonform gestaltet wird. Da geht es  nicht nur um die Rechenschaft für Kriegsverbrechen. Es ist sehr wichtig, den Menschenrechten wieder die Rolle zukommen zu lassen, die sie haben müssen, wenn wir ein nachhaltiges Friedenskonstrukt bauen wollen.

Wieviel kann die Schweiz als Vorsitzland tun, um voranzutreiben, worüber wir jetzt sprechen – eine neue Sicherheitsordnung, mehr Vertrauensbildung? Muss sie sich als Vorsitzland nicht eher zurückhalten, weil sie ausgleichend wirken muss?

Die Schweiz kann in dieser Hinsicht kein agenda-setting betreiben. Das kann kein Vorsitzender der OSZE. Ein Vorsitzender kann indessen die Spielräume ausloten und das Terrain vorbereiten. Dazu lassen sich informelle Plattformen gebrauchen. Noch nicht  Plattformen mit allen 57 Mitgliedern, da sind die Grenzen im Moment relativ eng gesetzt, man wird viele dieser Dinge noch nicht in einem inklusiven Rahmen ansprechen können. Was man aber machen kann, ist informelle Räume zu kreieren, um gewisse dieser Fragen auszutesten. Man kann beispielsweise mit Akteuren zusammenarbeiten, die auf der track-two-Ebene arbeiten, wie wir.

Ist die Schweiz auf dieser Ebene aktiv?

Die Diplomatie in Bern hat das sehr wohl auf dem Radar. Es geht nicht nur darum, dass die OSZE das Waffenstillstandsmonitoring in der Ukraine übernehmen könnte, sondern man hat durchaus den weiteren Horizont. Es gibt gewisse OSZE-Plattformen, die dafür genutzt werden könnten, so der Strukturierte Dialog, der vom Deutschen Vorsitz vor zehn Jahren geschaffen wurde. Der wird im Moment nicht im Rahmen aller 57 Teilnehmerstaaten angewendet, aber er existiert noch, mit Norwegen an der Spitze. DiesePlattform könnte nach dem Abschluss eines Friedensabkommens in der Ukraine genutzt werden, um in der OSZE wieder erste inklusive Diskussionen über eine Sicherheitsordnung zu führen. Es kann dann auf einmal sehr schnell gehen, und dann muss man Ideen parat haben und wissen, mit wem man reden muss.

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