«Von der Notfallstation in die allgemeine Abteilung gewechselt»

In der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) läuft der Betrieb weiter wie gehabt: Dialoge und Besuche auf dem Balkan, Sitzungen von «Foren» und «Komitees», eine Parlamentarierkonferenz und ein «Zusatztreffen zur menschlichen Dimension» (Supplementary Human Dimension Meeting) mit 450 Teilnehmern in Wien. Das erste Quartal des Schweizer Vorsitzes endete mit einem Erfolg: Es ist gelungen, ein Budget zu verabschieden. Die vorangegangenen fünf Jahre hatten die 57 Mitgliedsstaaten das nicht zustande gebracht. Wir haben Botschafter Thomas Greminger, Direktor des Genfer Zentrums für Sicherheitspolitik (GCSP) und als ehemaliger Generalsekretär ein gewiefter Kenner der Organisation, gefragt, wie hoch diese Einigung einzuschätzen ist.

Thomas Greminger, der Vorsitzende der OSZE, Bundesrat Cassis, hat eine Einigung über das Budget der Organisation verkündet. Wie hoch ist das einzuschätzen?

Es ist sicher sehr wichtig, weil die OSZE seit bald fünf Jahren kein reguläres Budget mehr hatte, mit operationell sehr schwerwiegenden Implikationen. Man kann beispielsweise keine Verpflichtungen über mehrere Monate hinaus  mehr eingehen. Das hat auch politische Konsequenzen. Nicht in der Lage zu sein, ein reguläres Budget zu verabschieden, war der offensichtliche Ausdruck der Handlungsunfähigkeit der OSZE. Mit der Einigung über ein Budget ist hat die Organisation nun sozusagen von der Notfallstation in die allgemeine Abteilung des Spitals gewechselt. Aber grundsätzlich hat sich natürlich nichts fundamental verändert.

Was meinen Sie mit «nichts» ?

Die Polarisierung. Alles, was mit dem Krieg in der Ukraine zusammenhängt. Der Schweizer Diplomatie ist es gelungen, ein Budget zustandezubringen, das ist für das Funktionieren der Organisation wichtig. Aber ihre politischen Spielräume sind damit nicht grösser geworden.

Hat der Angriffskrieg gegen Iran an der Konstellation in Wien etwas verändert?

Nur indirekt. Es mag direkt auch Dinge geben, die ich nicht auf dem Radar habe. Aber aus der Ferne betrachtet, hat der Irankrieg dazu geführt, dass der Konfliktlösungsprozess zur Ukraine, der von den Amerikanern fazilitiert worden ist, das politische Momentum verloren hat, und damit die Vorstellung, dass es irgendwann in den nächsten paar Monaten zu einer Konfliktlösung und einem Waffenstillstand kommen würde. Ich glaube, diese Hoffnung hat einen weiteren Dämpfer bekommen. Und damit eben auch die Chance, dass sich das politische Umfeld, in welchem die OSZE operiert, in absehbarer Zeit grundlegend ändern könnte.

Der Schweizer Vorsitz betont immer, die OSZE könne eine Rolle spielen, wenn es denn einmal zu einem Waffenstillstand kommt, und sie müsse dazu bereit sein. Die Rede ist vom Monitoring von Waffenstillstandslinien, von Wahlbeobachtung, von Gefangenenaustauschen. Inwiefern ist Ihre Organisation GCSP an solchen Vorbereitungen  beteiligt?

Ich würde zwei Dinge auseinanderhalten. Das eine sind die Vorbereitungen, die auf Stufe Sekretariat in Wien oder in den OSZE-Institutionen getroffen werden. Da bin ich zuversichtlich, dass diese Vorbereitungen auf einem Stand sein werden, dass man eine entsprechende Operation, sei es Waffenstillstandsmonitoring, sei es Wahlbeobachtung, lancieren könnte. Der andere Aspekt ist, was wir im Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik unternehmen. Wir haben seit Jahren an Waffenstillstandsmodalitäten gearbeitet, mit führenden Waffenstillstandsexperten auch aus dem OSZE-Raum. Leute, die gesehen haben, was zwischen 2014 und 2021 im Rahmen der «Special Monitoring Mission to Ukraine» funktioniert hat und was nicht. Die Rückmeldungen, die wir dazu aus dem Konfliktverhütungszentrum des OSZE-Sekretariats haben, sind positiv.

Bevor die Modalitäten eines Waffenstillstands umgesetzt werden können, müssen die Konfliktparteien sich darüber einig werden. Wo stehen die Verhandlungen?

Der aktuelle Verhandlungsstand scheint leider nicht vorzusehen, dass eine internationale Organisation irgendeine Rolle spielen würde. Was wir aus den Verhandlungen hören, ist die Idee, dass die Amerikaner beauftragt würden, das Monitoring sicherzustellen. Ich habe keine detaillierte Einsicht in diese Verhandlungen und weiss auch nicht, ob in einem weiteren Verhandlungsmoment allenfalls doch noch Überlegungen zum Einbezug internationaler Organisationen gemacht würden, beispielsweise, wenn die Amerikaner realisieren, welche politische Verantwortung sie auf sich nehmen würden, wenn sie dieses Waffenstillstandsmonitoring übernähmen. Ich kann mir nicht vorstellen, dass die MAGA-Welt daran Freude hätte.

Wenn man über die Ukraine hinausgeht und die gesamteuropäische Sicherheitssituation betrachtet, kommt die Entspannungspolitik der siebziger Jahre ins Blickfeld. Die OSZE, die Ost und West zusammenführte,  ist sozusagen Kind der Entspannung. Sie stammt aus der Konferenz zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Helsinki. Wie weit lässt sich die heutige Lage mit damals vergleichen?

Der Vergleich ist sicher interessant. Die KSZE, der Entspannungspfeiler, wurde in einer Welt lanciert, die total von Konfrontation und Abschreckung dominiert war..

…der erste Pfeiler wäre Abschreckung in Konfrontation ?

Ja. Heute sind die Perspektiven einer europäischen Sicherheitsordnung, wie sie sich auch in den nächsten Jahren präsentieren dürften, wiederum praktisch ausschliesslich von Abschreckung und Konfrontation dominiert. Damit stellt sich die Frage, ob es potentiell einen politischen Raum für den zweiten Pfeiler gibt, was damals Détente oder Dialog genannt wurde. Im jetzigen Moment ist das nicht ersichtlich. Es ist aber durchaus denkbar, dass sich wieder ein Opportunitätsfenster öffnet für eine Konferenz wie die KSZE, wenn es gelingt, den Ukrainekrieg zu beenden und das Ende für die Schlüsselakteure einigermassen akzeptabel ist. Diese Zwei-Pfeiler-Strategie wurde ja in der NATO Harmel-Doktrin genannt. Sie datiert zurück ins Jahr 1967. Diese Doktrin war sehr wichtig dafür, dass der zweite  Pfeiler und der Helsinki-Prozess 1972 lanciert werden konnte.

Sind die USA in der NATO für so etwas zu haben?

Die jüngsten Überlegungen aus dem amerikanischen Pentagon sind sehr interessant. Elbridge Colby, der Under Secretary of Defense for Policy,  hat in den letzten Wochen unter anderem von der NATO 3.0 gesprochen und die Harmel-Doktrin ganz explizit erwähnt. Er propagiert, dass man sich wieder an dieser Doktrin orientiert. Dass einer der wohl führenden Sicherheitsstrategen in der US-Regierung, den ich übrigens kenne,  so etwas sagt, erfüllt mein Herz mit Freude. Allerdings,  wenn ich die aktuelle amerikanische Politik in der Praxis sehe, fehlt mir im Moment der Glaube.

Es gibt ja offenbar Räume, wo man miteinander spricht. Einer dieser Räume, wo russische und westliche Vertreter im Dialog stehen,  ist das GCSP. Was passiert da genau?

Wir haben mehrere solcher Plattformen. Eine sehr vertrauliche nennen wir den back channel. Er arbeitet sehr direkt zum Krieg in der Ukraine und ist aus Experten zusammengesetzt, die in ihren jeweiligen Präsidialadministrationen sehr gut vernetzt sind. Das sind Russen, Ukrainer und Amerikaner und einige wesentliche Europäer. Diese Plattform existiert weiterhin, ist allerdings im Moment, wo offizielle Verhandlungen laufen, etwas in den Hintergrund getreten. Wir müssen sehen, wann wir sie wieder aktivieren. Dann haben wir seit mehreren Jahren eine Plattform, die sich Gedanken macht, wie eine europäische Sicherheitsordnung wieder aufgebaut werden könnte, wenn der Krieg einmal beendet worden ist. Wir nennen diese Plattform «conversations about the future of European security». Da haben wir ein graphisches Zwischenprodukt, die peace matrix, produziert, die wir gegenwärtig in den wichtigen Hauptstädten konsultieren. Das sind noch keine Mainstream-Überlegungen, sondern Überlegungen von Experten, welche Bausteine es bräuchte, um eine europäische Sicherheitsordnung wieder aufzubauen. Man könnte sie irgendwann in die OSZE zurückführen, wenn die politische Situation reif ist. Ich bin dazu auch mit meinen schweizerischen Kolleginnen und Kollegen im Gespräch. Dann haben wir Plattformen, die mehr amerikanisch-russisch ausgerichtet sind. Eine nennt sich «russisch-amerikanische Beziehugnen in einer multipolaren Welt» und versucht im Prinzip, den Spielraum eines Normalisierungsprozesses auszuloten. Unter den aktuellen Umständen sind die Spielräume für Normalisierung minimal, gibt es ein Kriegsende in der Ukraine, weiten sie sich aus. Aber es wird Jahre dauern, um das Vertrauen, das weitestgehend verloren gegangen ist, wieder aufzubauen. Die gute Nachricht ist, dass nach einem Kriegsende Potential für Normalisierung besteht. Die schlechte Nachricht, dass es auch dann Jahre dauert, bis die Beziehungen wieder normal werden.

Im KSZE-Prozess der 70er Jahre hat man von vertrauensbildenden Massnahmen gesprochen, vielleicht auch kleine Dinge, die das Klima verändern. Gibt es solche Bausteine in Ihrer Matrix?

Es gibt gewisse Hypothesen. Es gibt Massnahmen, die wir im Bereich der Deeskalation ansiedeln, Massnahmen im Bereich des Schutzes der ukrainischen Souveränität und Staatlichkeit und Dinge, den Wiederaufbau einer neuen Ordnung betreffen. Die grosse Frage ist die der  Reihenfolge.  Grundsätzlich sagen wir, dass das sequencing, die Abfolge der Schritte sich nach dem politischen Umfeld richten müssen wird. Da gibt es Massnahmen, die in der normalen Logik später kommen würden und dann plötzlich gehen, zum Beispiel Rüstungskontrollkomponenten. Normalerweise muss man zuerst militärische Risikominderung betreiben, dann kann man vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen planen, und irgendwann kommt dann die Rüstungskontrolle. Aber vielleicht kann die Konfliktlösungsdynamik dazu führen, dass diese Reihenfolge verändert wird. Bei den vertrauensbildenden Massnahmen denke ich mehr an den gesellschaftlichen Bereich, wie wir sie aus den siebziger und achtziger Jahren kennen. Im Moment ist das alles sehr schwierig vorstellbar, aber wir behalten es auf dem Radar. Das Wiener Dokument …

.. Das Abkommen zwischen den OSZE-Staaten zu Transparenz und Vertrauensbildung im militärischen Bereich, erstmals unterschrieben 1990, letztmals überarbeitet 2011…

De facto wird es ja heute weitestgehend nicht mehr angewandt. So, wie das Wiener Dokument heute vorliegt, wird man es nicht einfach wieder quasi in Kraft setzen können. So ist eine  ganze Reihe von Bausteinen weiterhin relevant, aber man wird sie an die Zeit anpassen müssen. Dann, wenn es das politische Umfeld zulässt.

Was wären die gesellschaftlichen Massnahmen, also die nichtmilitärischen? In den siebziger Jahren waren das Menschenrechte, Grundrechte, Freiheitsrechte. Im heutigen politischen Umfeld scheinen sie eher Stolpersteine zu sein. Washington und Moskau könnten klar kommen, ohne auf diesen Rechten herumzureiten. Russland verbittet sich Hinweise auf die Einführung oder Einhaltung von Grundrechten als westlichen Imperialismus, und in den USA ist es auch nicht unbedingt erste Priorität.

Es sind sicher nicht die Massnahmen, die in einer allerersten Phase zum Tragen kommen werden. Da geht es mehr darum, wieder people-to-people contacts zu schaffen, wieder mehr Studentenaustausch, Kulturaustausch – einfach das Beziehungsgeflecht wieder mehr zu vertiefen. Aber ich würde nicht ausschliessen, dass mit der Intensivierung solcher Massnahmen auch die Menschenrechtsagenda wieder prominenter wird. Vor kurzem hatte ich ein sehr interessantes Gespräch mit dem Hochkommissar für Menschenrechte des Europarates, der sehr insistiert, dass eine Konfliktlösung in der Ukraine möglichst menschenrechtskonform gestaltet wird. Da geht es  nicht nur um die Rechenschaft für Kriegsverbrechen. Es ist sehr wichtig, den Menschenrechten wieder die Rolle zukommen zu lassen, die sie haben müssen, wenn wir ein nachhaltiges Friedenskonstrukt bauen wollen.

Wieviel kann die Schweiz als Vorsitzland tun, um voranzutreiben, worüber wir jetzt sprechen – eine neue Sicherheitsordnung, mehr Vertrauensbildung? Muss sie sich als Vorsitzland nicht eher zurückhalten, weil sie ausgleichend wirken muss?

Die Schweiz kann in dieser Hinsicht kein agenda-setting betreiben. Das kann kein Vorsitzender der OSZE. Ein Vorsitzender kann indessen die Spielräume ausloten und das Terrain vorbereiten. Dazu lassen sich informelle Plattformen gebrauchen. Noch nicht  Plattformen mit allen 57 Mitgliedern, da sind die Grenzen im Moment relativ eng gesetzt, man wird viele dieser Dinge noch nicht in einem inklusiven Rahmen ansprechen können. Was man aber machen kann, ist informelle Räume zu kreieren, um gewisse dieser Fragen auszutesten. Man kann beispielsweise mit Akteuren zusammenarbeiten, die auf der track-two-Ebene arbeiten, wie wir.

Ist die Schweiz auf dieser Ebene aktiv?

Die Diplomatie in Bern hat das sehr wohl auf dem Radar. Es geht nicht nur darum, dass die OSZE das Waffenstillstandsmonitoring in der Ukraine übernehmen könnte, sondern man hat durchaus den weiteren Horizont. Es gibt gewisse OSZE-Plattformen, die dafür genutzt werden könnten, so der Strukturierte Dialog, der vom Deutschen Vorsitz vor zehn Jahren geschaffen wurde. Der wird im Moment nicht im Rahmen aller 57 Teilnehmerstaaten angewendet, aber er existiert noch, mit Norwegen an der Spitze. DiesePlattform könnte nach dem Abschluss eines Friedensabkommens in der Ukraine genutzt werden, um in der OSZE wieder erste inklusive Diskussionen über eine Sicherheitsordnung zu führen. Es kann dann auf einmal sehr schnell gehen, und dann muss man Ideen parat haben und wissen, mit wem man reden muss.