Was die «nationale Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten von Amerika, November 2025» zu Europa zu sagen hat (Übersetzung: SGA/ASGE):

«Förderung europäischer Grösse

Amerikanische Regierungsbeamte haben sich daran gewöhnt, europäische Probleme in als ungenügende Militärausgaben und wirtschaftliche Stagnation zu verstehen. Das trifft zu, aber Europas wirkliche Probleme sind tiefer.

Zum Teil wegen nationalen und transnationalen Regulierungen, welche Kreativität und Fleiss unterminieren, hat der europäische Kontinent Anteile am globalen BIP verloren – von 25 Prozent 1990 auf heute 14 Prozent.

Doch dieser wirtschaftliche Niedergang wird von der realen und deutlicheren Aussicht der zivilisatorischen Auslöschung noch übertroffen. Die grösseren Schwierigkeiten, vor denen Europa steht, sind Aktivitäten der Europäischen Union und anderer transnationalen Gebilde, welche die politische Freiheit und Souveränität unterminieren, Einwanderungspolitiken, welche den Kontinent verändern und Zwist nach sich ziehen , Zensur der freien Rede und Unterdrückung politischer Opposition, Geburtenrückgänge und Verlust von nationalen Identitäten und Selbstvertrauen.

Falls gegenwärtige Trends anhalten, wird der Kontinent innerhalb von 20 Jahren oder weniger nicht wiedererkennbar sein. So ist es alles andere als offensichtlich, dass gewisse europäische Staaten genügend starke Armeen und Volkswirtschaften haben werden, um verlässliche Verbündete zu bleiben. Viele dieser Nationen verfolgen ihren gegenwärtigen Kurs weiter. Wir wollen, dass Europa europäisch bleibt, dass es zivilisatorisches Selbstvertrauen wiedererlangt, und dass es seinen gescheiterten Fokus auf  regulatorischer Erstickung aufgibt.

Dieser Mangel an Selbstvertrauen ist am deutlichsten in Europas Verhältnis zu Russland sichtbar. Die europäischen Verbündeten haben in Bezug auf harte Macht (hard power) einen bedeutenden Vorsprung gegenüber Russland, mit Ausnahme der nuklearen Bewaffnung. Als Ergebnis von Russlands Krieg in der Ukraine sind Europas Beziehungen zu Russlands nun sehr gespannt, und viele Europäer halten Russland für eine existentielle Bedrohung. Die europäischen Beziehungen zu Russland zu managen wird ein bedeutendes diplomatisches US-Engagement erfordern, sowohl um Bedingungen strategischer Stabilität auf der eurasischen Landmasse wiederherzustellen als auch um das Konfliktrisiko zwischen Russland und europäischen Staaten zu mindern.

Es ist ein Kerninteresse der Vereinigten Staaten, eine rasche Beendigung der Feindseligkeiten in der Ukraine auszuhandeln, um die europäischen Volkswirtschaften zu stabilisieren, unbeabsichtigter Eskalation oder Ausweitung des Krieges zuvorzukommen und strategische Stabilität mit Russland wiederherzustellen, auch um den Nachkriegswiederaufbau der Ukraine zu ermöglichen, um ihr Überleben als lebensfähiger Staat zu ermöglichen.

Der Ukrainekrieg hat den perversen Effekt, die Aussenabhängigkeiten Europas, vor allem Deutschlands, zu erhöhen. Deutsche Chemieunternehmen bauen heute einige der grössten Produktionsanlagen in China, mit russischem Gas, das sie zuhause nicht erhalten können. Die Trump-Administration sieht sich im Widerstreit mit europäischen Beamten mit unrealistischen Erwartungen hinsichtlich des Krieges, manche von ihnen in unstabilen Minderheitsregierungen, von denen viele grundlegende demokratische Prinzipien mit Füssen treten, um Opposition zu unterdrücken. Eine grosse europäische Mehrheit will Frieden, aber dieser Wunsch wird nicht in Politik übersetzt, grösstenteils wegen der Subversion demokratischer Prozesse durch jene Regierungen. Für die Vereinigten Staaten ist das strategisch bedeutsam, weil die europäischen Staaten sich nicht selbst reformieren können, wenn sie in der politischen Krise gefangen sind.

Nichtsdestotrotz bleibt Europa für die Vereinigten Staaten strategisch und kulturell vital. Der transatlantische Handel bleibt einer der Pfeiler der globalen Wirtschaft und des amerikanischen Wohlstands. Europäische Sektoren, von der industriellen Fertigung über die Technologie zur Energie, bleiben unter den robustesten der Welt. Führende wissenschaftliche Forschung und welt-führende kulturelle Institutionen sind in Europa zuhause. Nicht nur können wir es uns nicht leisten, Europa abzuschreiben: Dies zu tun, wäre selbstzerstörerisch in allem, was diese Strategie beabsichtigt.

Die amerikanische Diplomatie muss weiterhin für echte Demokratie, Rede- und Ausdrucksfreiheit und ohne Scheu für die Zelebrierung des individuellen Charakters und der Geschichte der europäischen Nationen eintreten. Amerika ermuntert seine politischen Verbündeten in Europa, dieses geistige Wiederaufleben zu propagieren, und der wachsende Einfluss patriotischer europäischer Parteien ist Grund zu grossem Optimismus.

Unser Ziel soll es sein, Europa bei der Korrektur seines gegenwärtigen Kurses zu helfen. Wir werden ein starkes Europa brauchen, das uns hilft, ein erfolgreicher Wettbewerber zu sein, und das mit uns zusammenarbeitet, um zu verhindern, dass irgendein Gegner Europa dominiert.

Verständlicherweise hängt Amerika sentimental am europäischen Kontinent – und natürlich an Irland und Grossbritannien. Der Charakter dieser Länder ist auch strategisch wichtig, weil wir auf kreative, fähige, selbstbewusste, demokratische Alliierte zählen, um die Bedingungen von Stabilität und Sicherheit herzustellen. Wir wollen mit gleichartigen Ländern zusammenarbeiten, die ihre frühere Grossartigkeit wiederherstellen wollen.

Auf lange Sicht ist es mehr als plausibel, zumindest innert einiger Jahrzehnte, dass gewisse NATO-Mitglieder in ihrer Mehrheit nichteuropäisch sein werden. Es ist damit eine offene Frage, ob sie ihren Platz in der Welt oder ihre Allianz mit den Vereinigten Staaten gleich sehen werden wie diejenigen, welche die NATO-Charta unterzeichnet haben.

In grossen Zügen soll unsere Politik für Europa prioritär:

• Bedingungen von Stabilität innerhalb Europas und strategischer Stabilität mit Russland wiederherstellen
• Europa ermächtigen, auf eigenen Füssen zu stehen und als Gruppe gleichartiger souveräner Nationen zu handeln, einschliesslich der Übernahme der primären Verantwortlichkeit für seine eigene Verteidigung, ohne von einer feindlichen Macht dominiert zu sein ;
• Europäische Märkte für US-Waren und Dienstleistungen öffnen und die faire Behandlung von US-Arbeitnehmern und Unternehmen sicherstellen;
• Die gesunden Nationen von Zentral-, Ost- und Südeuropa durch Handelsbeziehungen, Waffenverkäufe, politische Zusammenarbeit und kulturellen und schulischen Austausch aufbauen;
• Die Vorstellung der NATO als beständig expandierendes Bündnis beenden und ihrer Realisierung zuvorkommen;
• Europa ermuntern, gegen merkantilistische Überkapazitäten, technologischen Diebstahl, Cyberspionage und andere feindselige Wirtschaftspraktiken vorzugehen.»

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Es ist die herausforderndste Situation, an die ich mich in meinem Erwachsenenalter erinnern kann. Der Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine 2014, die Aufhebung der Amtszeitbegrenzung des chinesischen Präsidenten 2018, und die Wahl von Donald Trump in den USA 2016 signalisierten eine politische Zeitenwende, die viele erst 2022 registrierten. In den drei massgeblichen Grossmächten haben sich Personen und Kräfte durchgesetzt, die sich intern wie extern nicht mehr an Regeln halten wollen. Das alles wurde abgerundet durch die Pandemie, als sowohl Russland als auch China massiv und erfolgreich Einfluss auf die westliche Öffentlichkeit nahmen. Spätestens seit dieser Zeit ist der Riss durch unsere Gesellschaften sichtbar geworden. Was jetzt gerade in den USA passiert, könnte durchaus etwas sein, was sich in der einen oder anderen Form anderswo wiederholt.

Die Aufmerksamkeit gilt dem wirtschaftlichen Aspekt – den amerikanischen Hochzöllen.

Wirtschaftlich haben wir in Westeuropa enorm davon profitiert, dass im Zuge der der Nachweltkriegsordnung, vor allem auch nach den Liberalisierungsinitiativen der 80er Jahre, die Märkte immer offener wurden. Gerade die Schweiz erwirtschaftet ihren Wohlstand im Ausland. Die durchschnittlichen Zölle für Industrieprodukte in den OECD-Ländern lagen zwischen 2 und 4%, je nach Berechnungsart. Verglichen mit Wechselkursschwankungen und anderen Dingen war das vernachlässigbar. Damit ist es jetzt auf absehbare Zeit, jedenfalls bei dem bedeutenden Markt USA, vorbei.

Keine Hoffnung auf baldige Abkehr von Trumps Hochzollkurs?

Selbst wenn eine post-Trump Administration 2029 oder 2033 es anders sehen sollte –  was keineswegs sicher ist – wird es politisch schwierig werden, die Dinge auf den Status quo ante zurückzuführen. Das liegt nicht zuletzt daran, dass Zölle jetzt nennenswerte Einnahmen für die Staatskasse generieren, die angesichts des Verzichts auf Unternehmens- und andere Steuern und einem besorgniserregenden Verschuldungsgrad dringend notwendig sind. Aus diesem Grund ist davon auszugehen, dass es beim Abschied der USA von der Niedrigzollpolitik bleiben wird.   Westeuropa wird auf Sicht mit hohen US-Zöllen konfrontiert sein. Ob es bei den 39 Prozent für die Schweiz oder 15 % für die EU bleibt, kann seriös nicht vorhergesagt werden. Wir wissen, dass der aktuelle Bewohner des Weissen Hauses sich weder zu Hause noch gegenüber fremden Mächten an Regeln und Zusagen hält.

Was lässt sich tun?

Zum einen: man sollte versuchen, mit dem Rest der Welt stabile Beziehungen einzurichten und bestehende privilegierte Beziehungen pflegen. Soweit die USA betroffen sind: Die Schweiz ist für die USA handelspolitisch weitgehend irrelevant, unbeschadet des Umstandes, dass schweizerische Unternehmen zu den grösseren Investoren zählen. Deswegen kann an der Schweiz ein Exempel statuiert werden, als Warnung für andere. Wenn es nur um die Handelspolitik ginge, könnte die EU durchaus Paroli bieten. Aber Westeuropa möchte den nuklearen Schutzschirm, den Zugang zu Waffensystemen und Geheimdienstinformationen behalten, weil es aktuell autonom nur mit Mühe verteidigungsfähig ist. Das sollte jetzt so schnell wie möglich geändert werden. «Ganz schnell» hat in der EU die Geschwindigkeit eines Gletschers: Es wird mindestens 5 – 10 Jahre brauchen,  bevor die EU Mitgliedstaaten imstande sind, auf die militärische Unterstützung Amerikas zu verzichten.

Der Glaubenssatz, der uns jahrzehntelang eingepaukt wurde, heisst: «Freihandel ist gut, Handelshemmnisse sind schlecht». Wieviel bleibt von der Idee eines global gültigen Weltwirtschaftssystems übrig? Wird die Welthandelsorganisation WTO überleben?

Es ist zu früh, um darauf abschließend Antwort geben zu können. Ein Szenario, das man sich vorstellen könnte und das auch in Brüssel und anderswo diskutiert wird, ist der Versuch, die WTO zu retten, minus die USA, eventuell minus China. Dieses Modell wird jetzt erschwert, weil die Divide-et-Impera-Strategie der Vereinigten Staaten dazu führt, dass sich alle auf Deals mit den USA einlassen, um nicht von der grossen Trump-Keule erfasst zu werden. Die Zugeständnisse, welche die EU den Amerikanern zugesagt hat, sollen anscheinend anderen nicht gegeben werden sollen, wie man jetzt hört. Das wäre, jedenfalls auf den ersten Blick, ein Verstoss gegen den Grundsatz der Meistbegünstigung, demzufolge kein Handelspartner schlechter behandelt werden darf als jeder andere WTO-Partner. Für sich genommen ist das wahrscheinlich nicht das Ende des WTO-Regimes, weil alle in der gleichen schrecklichen Situation sind, aber es ist nicht gut.

Man hält sich weniger an Grundsätze und Regeln?

Die WTO-Regeln werden weiterhin von den meisten Staaten meistens beachtet. Aber Not kennt kein Gebot, wie das Sprichwort sagt. Hinzu kommt, dass die EU immer noch meint, ihre Werte und Prinzipien auch mittels ihrer Handelspolitik nach Aussen projizieren zu sollen: im Umweltbereich, etwa dem CO₂-Grenzausgleich, der Entwaldungsverordnung, der Batterieverordnung und anderen Regelungen, geht die EU schon sehr offensiv auf die Handelspartner zu, die durchaus schlüssige WTO-rechtliche Bedenken anmelden. Es verdient allerdings festgehalten zu werden, dass die EU nicht nur plausibel darlegen kann, ihre Regeln seien noch WTO-konform, sondern auch bisher immer ihr Recht angepasst hat, wenn die WTO-Streitbeilegungsorgane der Ansicht waren, dass die EU-Massnahmen gegen WTO-Recht verstossen. Die EU ist mit der Schweiz und mehreren anderen Staaten eine wichtige Unterstützerin des multilateralen Handelssystems: es gilt zu retten, was zu retten ist.

Ist China da mit dabei?

China macht, wenn es darauf ankommt, was es will. Aber formal sind sie Verfechter des multilateralen Handelssystems. Bei der Schaffung eines Ersatzkonstrukts für die Appellationsinstanz, den Appellate Body, in der WTO ist China dabei.

Liesse sich bei der WTO gegen die USA klagen?

Rechtlich wäre eine Klage zulässig und aller Wahrscheinlichkeit nach auch erfolgreich. Erreichen würde man nichts, weil die USA Berufung an den von ihnen beseitigten Appellate Body einlegen würden, und damit die Angelegenheit nach der bisherigen Praxis nicht zu einem Abschluss kommen würde.

Sollte die Schweiz, die sich gerne als Champion des multilateralen Systems und der «regelbasierten Ordnung» gebärdet, klagen ?

Politisch würde eine solche Massnahme die Schweiz weiter exponieren. Die Brasilianer werden mit einem Zoll von 50% belegt, weil sie einen ehemaligen Staatspräsidenten wegen seines mutmasslichen Putschversuchs anklagen. Was würden die Folgen sein, wenn man gegen die USA Beschwerde einlegt? Niemand kennt die Antwort, und der Bundesrat muss die möglichen Folgen in seiner Evaluierung der Opportunität einer solchen Massnahme berücksichtigen. Anders lägen die Dinge nur, wenn man früh eine «Einheitsfront» geschaffen hätte.

Gibt es Anstrengungen, eine solche «Einheitsfront» zu schaffen?

Davon weiss ich nichts. Ich halte es für unwahrscheinlich. Die Amerikaner sind gut informiert. Wer als Initiator auftritt, exponiert sich.

Sie erwähnen die Schaffung eines Ersatzmechanismus für die Appellationsinstanz bei der WTO. Worum geht es da, und funktioniert es?

Es geht um das Multi-Party Interim Appeal Arbitration Arrangement (MPIA). Es wurde geschaffen, weil die USA die bestehende Appellationsinstanz durch die Blockade von Wahlen neuer Mitglieder zur leeren Hülle hat werden lassen. Die Schweiz, die EU, China, Japan, Kanada und andere Staaten sind MPIA-Vertragsparteien. Gemeinsam vereinigen sie etwa zwei Drittel des Welthandels auf sich. Aber das MPIA ist ein Ersatz und wird als Ersatz wahrgenommen: Das Verfahren wird viel weniger in Anspruch genommen als das beim originalen «Appellate Body» vorher der Fall war.

In den USA hat der Präsident auf eigene Faust, ohne Zutun des Kongresses, über die Zölle entschieden. Könnten der Kongress oder die Gerichte ihn hindern?

Nach Art. I der amerikanischen Verfassung hat der Kongress im Hinblick auf Aussenhandel und Zölle die ausschliessliche Kompetenz. Der Kongress könnte also dem aktuellen Spuk jederzeit ein Ende bereiten. Aber im aktuellen Kongress hat die Partei des Präsidenten in beiden Kammern eine knappe Mehrheit, welche Trump-Agenda umsetzen will, koste es was es wolle, und dabei die eigene Gestaltungsmöglichkeit hintanstellt.

Und die Gerichte?

Für bestimmte Ausnahmesituationen – etwa politische Notlagen, militärische Bedrohung und so fort – hat der Kongress in verschiedenen Gesetzen Kompetenzen bezüglich Zölle und Aussenwirtschaftsrecht an den Präsidenten delegiert. Auf diese Gesetze stützt sich die Trump-Administration. Obwohl es nicht einleuchtet, dass der engste Partner der USA, Kanada, und die europäischen NATO-Partner der USA als Ursprung einer politischen Notlage oder militärische Bedrohung sein könne, sind die Gerichte ausserordentlich zurückhaltend, in die Einschätzungsprärogative der Exekutive einzugreifen. Allerdings hat es Gerichte gegeben, die zur Überraschung vieler zu dem Ergebnis kamen, dass Trump seine Kompetenzen überschritten habe. Aber an der Spitze der Pyramide haben wir einen Obersten Gerichtshof, der mittlerweile aus der Sicht dieses gerichtserprobten Präsidenten verlässlich besetzt ist.

Welche Reaktionsmöglichkeiten bieten sich einem Schweizer Exportunternehmen? Wir haben viele kleinere Unternehmungen, die exportieren. Ihre Optionen sind wohl nicht dieselben wie die der Pharmakonzerne.

Wenn dieser Betrieb wirklich klein ist, wird er das Amerikageschäft für den Moment vergessen müssen. Sofern der Betrieb keine Spezialität anbietet, die nicht zu ersetzen ist, werden bei einem Aufschlag von 39 % die Aufträge komplett wegfallen. Das zwingt dazu, nach Möglichkeit anderswo Abnehmer zu finden, und gegebenenfalls Kosten zu reduzieren. Dass dies Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt haben wird, ist naheliegend. Bundesbern hat rasch politisch reagiert, und die Verlängerung des Kurzarbeitergeldes in Aussicht gestellt.

Viele der USA-Exporteure mögen zwar KMUs sein, gehören aber zu den hidden champions der Schweiz – Exporteure, die gerne als «klein» wahrgenommen werden, die aber in Wirklichkeit grosse Unternehmungen auf ihrem Gebiet sind. Diese haben zumeist Fertigungsstätten in Deutschland oder in einem osteuropäischen EU-Staat. Sie werden ihre für die USA bestimmten Waren nach Möglichkeit in ihren dortigen Werken herstellen und haben das vielfach bereits getan, damit sie statt der 39 Prozent US-Zoll auf Schweizer Waren die 15 Prozent auf EU-Waren nutzen. Das ist auch nicht ideal für den Werkplatz Schweiz, aber besser als das Geschäft völlig zu verlieren.

Die Rede ist viel von der Pharmabranche, auf die der Grossteil der Schweizer Exporte in die USA entfällt.

Pharma ist ein besonderes Geschäft. Die dortigen Akteure sind sehr unterschiedlich aufgestellt. Schon jetzt haben einige von ihnen grosse Produktionskapazitäten in den USA, und man hört, dass dort bis zu 100% des Bedarfs des amerikanischen Marktes abgedeckt werden kann.

Zugleich sind Medikamente speziell. Wenn amerikanische Patienten bestimmte Medikamente nicht mehr erhalten können, kann dies innenpolitisch Unmut auslösen. Richtig ist, dass die Preise für Medikamente in den USA –  generell für Heilbehandlungen – unglaublich hoch sind. Das hat jedoch innenpolitische und nicht handelspolitische Gründe.

Alles in allem schlechte Aussichten, nicht?

Wenn sich innerhalb der nächsten Zeit nicht alles ändert, und doch noch ein Kaninchen aus dem Hut gezaubert werden kann, wird das Ganze nicht ohne schmerzliche Einschnitte abgehen.

Was halten Sie von Zusagen, wie sie die EU gemacht hat, Milliardeninvestitionen in den USA und Millardenkäufe amerikanischer Energie und amerikanischer Waffen? Ist das möglich? Ist es verlässlich?

Sie sprechen zwei verschiedene Dinge an, zum einen die Zusage, staatlicherseits bestimmte Dinge abzunehmen, und zum andern Investitionszusagen. Soweit die EU-Mitgliedsstaaten bereit sind, von den USA beispielsweise mehr Munition zu kaufen, können sie sich da binden. Dass Europa aufrüsten muss, ist klar, die Amerikaner haben bestimmte Waffen, die in Europa nicht hergestellt werden, insofern macht das Sinn. Wenn man dadurch erreicht, dass das Abwürgen der europäischen Wirtschaft sich weniger schlimm auswirkt, sei’s drum.

Hinsichtlich der Investitionen liegen nach meiner Kenntnis keine bindenden Zusagen vor: das sind Verlautbarungen, im besten Fall die Verpflichtung sich zu bemühen, die eigenen Unternehmen zu motivieren.

Bei der Schweiz ist es genauso. Am F-35 soll festgehalten werden, und bei den letzten Verhandlungen in Washington soll auch der CEO der Swiss teilgenommen haben; man prüft offenbar, Boeings statt Airbus zu kaufen.

Wie fest sind solche Zusagen?

«Fest» im rechtlichen Sinner: nein. Die Zusage von Investitionen hat aus hiesiger Perspektive übrigens mit dem Freihandelsabkommen Schweiz – Indien angefangen. Frau Budliger und ihr Team hatten die Idee, dass man etwas anbieten solle, was sonst noch keiner angeboten hatte. Selbstverständlich kann die Schweiz nicht rechtlich bindend zusagen, dass ihre Unternehmen investieren werden. Wenn es aber nicht klappt, können die Inder dann die Vertragsbeziehung beenden. Offenbar hat das SECO Anlass zur Annahme, dass diese politische Zusage Wirklichkeit wird.

Die EU hat den Amerikanern, wenn ich das richtig sehe, deutlich gemacht, dass sie nichts zusagen können, sondern dass sie das auch nur als best effort politisch versprechen. Man hört, dass dies bereits zu Spannungen führt. In jedem Fall sind solche Zusagen von grosser politischer Bedeutung, und sowohl die EU als auch die Schweiz werden sich intensiv darum bemühen, dass sie eingelöst werden können, nicht zuletzt deshalb, weil die Reaktion andernfalls einschneidend sein könnte.

Was ist der Stellenwert der neuen bilateralen Verträge mit der EU, über die wir abstimmen werden? Können diese Verträge etwas an der Zollsituation mit den USA verbessern?

Was die Behandlung durch die USA angeht, würde es auf den ersten Blick nichts ändern. Wir würden ja keine Zollunion mit der EU begründen, und deswegen würde nach wie vor ein unterschiedlicher Zoll für die EU und die Schweiz gelten.

Also kein Mehrwert in der misslichen Lage?

Die Bilateralen III sorgen dafür, dass das, was wir haben, bestehen bleibt, nämlich der privilegierte sektorielle Zugang zum europäischen Markt; der Preis ist eine weitgehende Anpassung des schweizerischen Wirtschaftsrechts an das Recht der EU. Das ist seit 20 Jahren erfolgreiche Praxis, aber ohne rechtliche Verbindlichkeit. Letzteres soll sich nun ändern. Was die bilateralen Verträge 3.0 herbeiführen werden, sollten sie denn zustande kommen, kann man als eine rechtliche Verfestigung des Status Quo, beschreiben. Nicht mehr und nicht weniger.

In der Praxis bleibt alles gleich?

Auch bisher sind die Schweizer Standards, mit ein paar Ausnahmen, gleichgeschaltet. Weltweit gesehen, ist der europäische Markt mit seinen 450 Millionen Konsumenten der Heimmarkt, wenn das Schweizer Unternehmen nach Asien exportiert, kann es darauf verweisen. Die Schweiz ist komplett im Geleitzug der Europäischen Union, aber sie hat Wert darauf gelegt, das nicht in rechtlich verbindlicher Weise zu tun. Mit den Bilateralen III würden wir nunmehr rechtlich gehalten sein, das zu tun, was wir bisher praktizieren. Zugleich hätten wir erstmals ein Mitgestaltungsmöglichkeit bei dem Recht, dem wir uns dann anpassen…

…die  «dynamische» Übernahme von neuen EU-Regeln …

Das war bisher bei den Marktzugangsabkommen nicht der Fall. Bei der der polizeilichen Zusammenarbeit haben wir seit den Nuller-Jahren ein ähnliches System, das sich aus schweizerischer Sicht bestens bewährt hat.

«Dynamisch» heisst «automatisch», nicht?

Wenn man keine politische Agenda verfolgt, mag man für den Alltagsgebrauch ruhig «automatisch» sagen. Aber es stimmt nicht wirklich: vielmehr muss ein Beschluss des Schweizer Gesetzgebers, beziehungsweise des Bundesrats, vorliegen: das ist keineswegs automatisch. Es geht also immer nur mit dem Stempel aus Bern. Zugleich hat die Schweiz auch die Rechtsakte mitgestaltet, denen sie sich anpassen wird,

Das sogenannte «decision shaping» gilt als zentrales Element der neuen Verträge – also die Mitsprache bei EU-Regelungen, bevor Entscheide getroffen werden. Gilt dies auch für die Handelspolitik?

Da ist die Antwort ganz einfach und klar: Nein. Die Schweiz hat grossen Wert darauf gelegt, dass die wichtigen Marktzugangsabkommen, sieht man von Strom und Lebensmittelsicherheit ab, nicht etwa in einem Vertragswerk aufgehen, sondern– wie eingangs gesagt – die Bilateralen von 1999 fortschreiben. Die bisherigen Anwendungsbereiche bleiben weitgehend unverändert. Da gibt es nichts, was Handelspolitik betrifft.

Die politische Rechte, welche die Verträge bekämpft, sagt, es sein ein Riesenfehler, wenn die Schweiz sich im Licht der amerikanischen Erpressung noch mehr an die EU binde. Sie müsse unabhängig bleiben und andere, neue Märkte suchen. Was halten Sie von diesem Argument?

Es ist völlig richtig, dass die Schweiz  als kleine, reiche Exportnation immer nach neuen Märkten Ausschau halten soll. Wir sollten in Indonesien präsent sein, wir sollten am Golf präsent sein, wir sollten in Südostasien präsent sein, wir sollten in Lateinamerika bestimmt noch mehr machen. Diese Aussagen sind komplett richtig – und zugleich Allgemeingut: alle wollen das, der Bundesrat ohnehin, und Unternehmen versuchen es natürlich. Das restliche Argument verstehe ich nicht: Es wird doch jetzt gerade der Tatbeweis erbracht, dass Verlässlichkeit, rechtliche Geordnetheit – und im Falle einer Meinungsverschiedenheit über die Tragweite des Vertrages eine unabhängige Streitbeilegung – wichtig und hilfreich sind.

Das Argument der Rechten lautet, die Schweiz büsse Souveränität ein.

In Zukunft wäre die Schweiz von Rechts wegen verpflichtet, Regeln zu übernehmen, die sie bisher schon de facto übernommen hat. Das kann man als formalen Verlust von Souveränität beschreiben, wobei natürlich der Vertrag nur geschlossen werden kann, weil die Schweiz souverän ist. Aus dem gleichen Grund kann sie auch den Vertrag mit einer Kündigungsfrist von 3 Monaten beenden.

Dieser formalen Einbusse an Souveränität stehen jedoch ein wesentlicher Gewinn gegenüber. Zum einen gestaltet die Schweiz ab Inkrafttreten der Bilateralen III die zu übernehmenden Rechtsakte mit. Zum anderen kann sie schiedsgerichtlich sicherstellen, dass sich ihr Partner rechtlich korrekt und verhältnismässig verhält.

Falls die Schweiz ihre Verpflichtungen nicht einhält und das Gleichgewicht von Geben und Nehmen gestört wird, kann die EU mit verhältnismässigen «Ausgleichsmassnahmen» reagieren. Diese sollen das vertraglich vereinbarte Gleichgewicht wieder herstellen. Ginge die EU darüber hinaus, würde auf Antrag der Schweiz das Schiedsgericht einschreiten.

Sie trauen der Schiedsgerichtsbarkeit?

Die EU hat alle möglichen Schwächen; sie überreguliert, sie ist zu wenig pragmatisch, manchmal dogmatisch und ihre Repräsentanten sind nicht immer frei von Arroganz. Aber im Hinblick auf die Einhaltung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen hat sie tendenziell eine blütenreine Weste. Im Rahmen von Streitbeilegungsverfahren hat sich die EU bisher stets an Schiedssprüche gehalten oder ausnahmsweise kompensiert.

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Wenn politische Machthaber die Wahrheit vor ihren Bürgern verbergen, verlieren sie Glaubwürdigkeit und Legitimität. Wenn sie nicht aufpasst, widerfährt dies auch der Schweiz. Denn im Gegensatz zu den apathischen Verlautbarungen des Bundesrats bleibt die internationale Politik eine Frage der Kräfteverhältnisse. Weil er dies nicht verstanden hat oder nicht verstehen wollte, zahlt er heute den Preis in Gestalt von 39 Prozent Zoll, den das Weisse Haus auf Wareneinfuhren aus der Schweiz verhängt hat. Diese Verfügung hat die Eidgenossenschaft in tiefe Ratlosigkeit gestürzt. Über ihr Ausmass ist man sich noch nicht bewusst, denn die Krise ist weniger konjunkturell als strukturell. Sie führt der Schweiz nicht nur ihre Herausforderungen vor Augen, sondern auch die Schwäche ihrer Legenden, die sie beharrlich bestreitet.

Zuerst betrifft dies, Ehre wem Ehre gebührt, die Souveränität. Wer fügt heutzutage der schweizerischen Souveränität Schaden zu, und dies nicht nur im Wirtschaftlichen und Kommerziellen? Ist es die Europäische Union oder sind es die Vereinigten Staaten? Wer bringt ihre Exporte in Gefahr? Sind es die USA oder die Siebenundzwanzig EU-Staaten? Wer ist die grössere Gefahr für Bern ? Washington oder Brüssel? Sind jene tapferen Helvetier, die mit den starken Armen und den schwachen Ideen, nicht zutiefst unanständig, wenn sie sich Trump wie erstklassige Arschlecker anbiedern und für Europa nichts als Hass bekunden?

Dann der berühmte helvetische Pragmatismus, mit dem man uns wochenlang zugedröhnt hat. «Ihr werdet sehen, wir werden uns besser schlagen als die andern». Nun musste man sehen, was man nicht sehen wollte, nämlich, dass wir uns schlechter geschlagen haben. Das Rezept des Pragmatismus ist verpufft, weil der Präsident der USA mit solchem Pragmatismus nichts anfangen kann.  Der «helvetische Pragmatismus» ist ihm schnuppe. Er pfeift darauf. Die einzige Geschichte, die ihm am Herzen liegt, ist seine eigene.

Dritter, unumgänglicher Punkt: Die Amerikafreundlichkeit. Wie andere europäische Länder auch, ist die Schweiz vom amerikanischen Modell fasziniert. Doch dieses sollte nicht – oder nicht mehr – zwingend der Bezugspunkt auf dieser Seite des Atlantiks sein.  Die mannigfachen US-Qualitäten sind ausser Zweifel, aber sie werden über Gebühr wie Idole verehrt. Das gilt nicht nur für die Herdenschafe des triumphierenden Kapitalismus, sondern auch für eine gewisse einheimische Linke, die in Übertreibung des «Butlerismus», nach der kalifornischen Philosophin Judith Butler, die Prinzipien einer cancel culture verinnerlicht hat, deren hauptsächliche Glanzleistung darin besteht, die Demokratische Partei bei den Präsidentschaftswahlen im vergangenen November in die Niederlage getrieben zu haben.

Dann, o welch empfindliche Sache, die Konkordanz. Im vorliegenden Fall hat sie versagt, weil die sogenannte classe politique, die sie beständig vergöttert, schon längst nicht mehr an Bord ist. Während das EDA offenkundig inexistent war, lag das Dossier in den Händen von zwei Bundesräten und des SECO. Das ist ihnen zu gönnen, aber bis zu Trumps Ankündigung haben sie alles falsch gemacht. Um sich in extremis in mündlicher Nachprüfung zu retten, haben sie einen Canossagang angetreten, von dem sie unverrichteter Dinge zurückgekehrt sind. Ohne Zweifel gibt es keinen Konsens in der Sache. Unter der Bundeskuppel und auf den Parlamentsbänken waren die internen Gegensätze zwischen der Linken, bis hin zu einem Teil der Mitte, und der Rechten zu gross. Während diese ständig an Bedeutung zunahmen, vertiefte sich der Graben im Bundesrat umso mehr. Die Auseinandersetzung um die amerikanischen Zölle hat eine neue politische Bruchlinie aufgetan, die auch die schönsten Predigten und andere Lobpreisungen über die Vorbildlichkeit des Schweizer Systems nicht aus der Welt schaffen werden, weder auf mittlere noch auf lange Frist. Daraus folgt, dass die Schweiz nun in eine neue Art der politischen Auseinandersetzung eingetreten ist, die auch zu ihrer Demokratie gehört.

Um diese Demokratie dreht sich der fünfte Punkt. Hier ist die Schweiz nicht auf der Höhe ihres Rufs. Im Gegensatz zu ihren unmittelbaren Nachbarn hat sie willentlich einen Dissens in der Sache ausser Acht gelassen, über den es keinen gleichberechtigten Kompromiss geben kann. Während eine ganze Anzahl politischer Parteien in Europa der Europäischen Kommission vorwerfen, dem amerikanischen Druck auf offener Strecke nachgegeben zu haben, hatte die Schweiz nicht einmal den Mut, die Rede des US-Vizepräsidenten J.D. Vance im vergangenen Februar in München zu verurteilen, und das ist noch höflich formuliert. Und was ist zur fehlenden Transparenz beim Kauf unserer «so teuren F-35» zu sagen? Wo wäre die direkte Demokratie angemessener als hier? Wo sie aus gutem Grund angewandt wird, ehrt sie uns als Schweizer citoyens, zum Beispiel wenn es um strategische und internationale Weichenstellungen geht, die das Wort und die Zukunft des Landes in die Pflicht nehmen.

Zum Schluss unsere Identität. Die Schweiz hat einen schweren Schlag erlitten, eine Schlacht verloren. Hat sie die Weitsicht, daraus Schlüsse zu ziehen, ihre Freunde zu erkennen und sich nicht über den Gegner zu täuschen, wie sie es leider in den vergangenen Monaten getan hat? Wird sie imstande sein, den Schritt in Richtung neuer Horizonte zu tun und sich von der «Reduit-Mentalität» zu trennen, die sie nur allzu sehr einengt? Nichts ist unsicherer. Aber eine Gewissheit besteht – die Gewissheit zu wissen, wer wir sind, wo wir uns befinden und wo wir bleiben: In Europa!

Original auf Französisch – Deutsche Übersetzung SGA-ASPE

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Das Denkmal, das an die Gründung des Weltpostvereins in Bern 1874 erinnert, ist ein unübersehbarer Teil des Parks auf der Kleinen Schanze. Und ein Machtinstrument jedes Bahnkondukteurs, der Vierkantschlüssel, heisst auch «Clé de Berne», weil er 1888 an einer Konferenz in der Bundesstadt international standardisiert worden ist. Die Rolle der Schweiz im frühen Multilateralismus kontrastiert scheinbar zu ihrer eher zaghaften Politik im Völkerbund und zu ihrem 57jährigen Zuwarten mit dem Beitritt zur UNO. Madeleine Herren, emeritierte Professorin der Universität Basel, und Sacha Zala, Direktor der Forschungsstelle Dodis (Diplomatische Dokumente der Schweiz), geben nun in einer Publikation mit 50 Quellenstücken ein differenziertes Bild jener aussenpolitischen Epoche. Das Heft, das auch als Einstieg in 300 weitere auf dodis.ch zugängliche Dokumente dient, komplettiert eine Trilogie, deren zweiter und dritter Teil (über die Völkerbundszeit und den Weg in die Uno) bereits früher erschienen sind.

Ein liberaler Prozess

Die recht rege Beteiligung der Schweiz an der internationalen Zusammenarbeit im späteren 19. Jahrhundert mag erstaunen, da der junge Bundesstaat gerade in der Aussenpolitik noch schwach instrumentiert war. Dies war jedoch laut Herren und Zala eine günstige Bedingung in einem Kontext, den sie in der Einleitung «liberalen Internationalismus» nennen. Die Entwicklung ging oft von zivilgesellschaftlichen, speziell von wissenschaftlichen Organisationen aus, nichtstaatliche und staatliche Akteure wirkten in einer Grauzone, etwa an Kongressen mit gemischter Teilnehmerschaft, zusammen, und so konnte sich schweizerische Vereinstätigkeit in einem weiteren Rahmen entfalten.

Für den Weltnaturschutz beispielsweise wurde auf einen Vorstoss des Baslers Paul Sarasin am Zoologenkongress in Graz 1910 ein provisorisches Komitee eingesetzt; auf dessen Wunsch sondierte der Bundesrat bei anderen Regierungen bezüglich einer permanenten Kommission, um dann zu einer Konferenz ins Bundeshaus einzuladen. Von Fachtagungen über «Kriminalanthropologie» und Strafrecht werden ausführliche Berichte an den Bundesrat wiedergegeben. Fragen wie die Ursachen von Delinquenz, die Prävention, Sanktionsformen und Schutzaufsicht waren von innenpolitischer Relevanz, zumal 1893 ein erster Entwurf für ein nationales Strafgesetzbuch vorlag (fast 50 Jahre vor Inkrafttreten des Erlasses). Private Initiative führte nicht zuletzt im Spezialfall des Roten Kreuzes zu Völkerrecht und humanitären Strukturen mit offiziellem Mandat. Mit der Regie für die Weiterentwicklung der ersten Genfer Konvention geriet die Schweiz teilweise in Konkurrenz zu den Grossmächten, welche die Frage an allgemeinen Friedenskonferenzen behandeln liessen – 1899 mit mehr Erfolg als vorher die Schweiz.

Mehrfacher Nutzen

Wie weit – neben ihrer Lage – ihre machtpolitische Harmlosigkeit oder, positiver, ihre Neutralität die Schweiz zu einem Sitzstaat von internationalen «Büros» machte, wird in der Publikation nicht explizit gezeigt. Bei den Verwaltungsunionen für Post, Telegraphie und Bahntransport sowie dem Büro zum Schutz des geistigen Eigentums handelte es sich jedenfalls um «technische» Institutionen. Als gerichtliches Zentrum und Ort von Friedenskongressen etablierte sich demgegenüber Den Haag. Dennoch ergab sich für die Schweiz eine diplomatische Aufwertung – und dank der Zuständigkeit für die Zentralstellen die Möglichkeit, ehemaligen Bundesräten (insgesamt sieben) einen von den Mitgliedstaaten gut besoldeten Posten zu verschaffen.

Eine Art Doktrin des Engagements für den Multilateralismus findet sich in einem Schreiben, in dem der aus Deutschland stammende Adolphe Hirsch, Professor in Neuenburg und Sekretär geodätischer Organisationen, 1883 darlegte, weshalb Bern an der Konferenz über den Nullmeridian und die einheitliche Zeitmessung vertreten sein sollte. Neben den inhaltlichen Gründen führte er einen politischen an: Dank ihrer Aktivität und dem Vertrauen der anderen Staaten erhalte die Schweiz allmählich «un rôle important dans le concert des nations civilisées, dans lequel on doit reconnaître une nouvelle et précieuse garantie de son indépendance et sa neutralié».

Pragmatische Politik

In den publizierten Quellentexten zeigt sich zwar eine klare Stossrichtung der Regierungspolitik, weniger jedoch eine konsequent durchgezogene Strategie. Als Numa Droz, ehemaliger Aussenminister und nun Chef des internationalen Eisenbahnamtes, 1897 gebeten wurde, im Protektorat Kreta die Funktion des Gouverneurs zu übernehmen, versuchte der Bundesrat nicht, den Entscheid zu beeinflussen. Droz lehnte aus verschiedenen Gründen ab. Charles Lardy, Gesandter in Paris, hatte angesichts bisheriger Mandate in Schiedsverfahren «vaguement rêvé dans cette mission le commencement d’une ère fort honorable pour notre pays», einer Ära, in der die Schweiz viele Persönlichkeiten für Aufgaben in der völkerrechtlich basierten Friedenssicherung zur Verfügung stellen würde. Diese Idee realisierte sich teilweise in der Zwischenkriegszeit.

Generell setzten die Kapazität oder die politischen Prioritäten der Schweiz ihrer internationalen Präsenz gewisse Grenzen. Von den 30 Kongressen, die im Sommer 1900 während der Weltausstellung in Paris stattfanden, beschickte der Bundesrat einen Drittel. Zur Anregung, dass eine Weltausstellung (auch mit dem Charakter einer Messe) einmal in der Schweiz veranstaltet werden sollte, befragte Bundesrat Droz den Handels- und Industrieverein. Dessen lakonische Antwort: Er halte dies «weder für nothwendig noch für wünschbar», glaube sich damit «in Übereinstimmung» mit Droz und verzichte daher auf nähere Ausführungen.

Sorge um die Souveränität

Recht konstant waren Bedenken wegen der Einschränkung der Souveränität, namentlich etwa in der «heickligen Abrüstungsfrage». Vor der ersten Haager Friedenskonferenz 1899 befürwortete der Bundesrat zwar das Verbot besonders grausamer Geschosse, nicht jedoch eine Begrenzung der Streitkräfte und der Waffenentwicklung. Die Möglichkeiten zur Verteidigung einschliesslich des «Volkskrieges» sollten vollumfänglich gewahrt bleiben. Abgelehnt wurden – anders als an der zweiten Konferenz 1907 – auch Bestrebungen, Fragen der Neutralität «in Diskussion zu setzen». Mit Blick auf eine dritte Friedenskonferenz, die 1915 hätte stattfinden sollen, konstatierte Eugène Borel, Völkerrechtsprofessor und 1907 Delegierter, dass zwar «les relations juridiques ont créé entre les Etats une véritable communauté», dass aber die Tendenz bestehe, von der absoluten Gleichberechtigung aller Staaten abzurücken. Unter diesen Bedingungen sei die Schweiz namentlich auch an einer obligatorischen Schiedsgerichtsbarkeit nicht interessiert. Anzustreben sei indes eine Kooperation mit gleichgelagerten Staaten.

Den Bestrebungen zu einer präventiven Friedenssicherung setzte der Erste Weltkrieg ein brutales Ende, wenn auch nur vorübergehend. Madeleine Herren und Sacha Zala betonen, dass dieser Ausgang nicht zwangsläufig war. Die Rolle der Schweiz verdient jedenfalls eine Auseinandersetzung, wie sie diese (im Einzelnen naturgemäss diskutable) Auswahl von Dokumenten entscheidend erleichtert.

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Madeleine Herren und Sacha Zala (Hg.): Die Schweiz und die Konstruktion des Multilateralismus, Bd. 1, Diplomatische Dokumente der Schweiz zur Geschichte des Multilateralismus 1863-1914. Bern 2023. 214 S. Bestellung und Gratis-Download: www.dodis.ch

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 «Auf leisen Sohlen, aber mit grossem Abdruck» habe das europäische Recht auch in der Schweiz Fuss gefasst, macht der Europarechtsexperte Matthias Oesch von der Universität Zürich für den Schnellleser gleich auf dem Buchdeckel seiner neusten Publikation «Der EuGH und die Schweiz» klar. Damit setzt der Autor zweifellos einen Kontrapunkt zur gängigen Polemik gegen die sogenannt «fremden Richter», nimmt sie aber vor allem als Ausgangspunkt seiner faktenreichen und analytisch gründlich fundierten Analyse des EuGH und dessen Wirkungen auf den politischen und rechtlichen Alltag der Schweiz.

«Es sei höchste Zeit, den EuGH und seine wegweisenden Urteile näher kennenzulernen», schreibt der Autor in seiner 230 Seiten dicken Publikation. Er löst das Versprechen eindrücklich ein.

Eine überragende Rolle

Im ersten Kapitel legt der Autor die Grundlagen des Gerichts offen, seine institutionellen Eigenheiten und die überragende Rolle, die es mit seinen seit 1952 erlassenen 44’000 Urteilen und Beschlüssen bei der Entwicklung des EU-Rechts gespielt hat. Der EuGH ist über die letzten 70 Jahre zu einem mächtigen Gericht geworden. Er hat die Binnenmarktintegration durch eine grosszügige Auslegung der Grundfreiheiten für Dienstleistungs-, Kapital-, Personen- und Warenverkehr vorangetrieben. Er hat den Arbeitnehmendenschutz bis zur grossen Finanzkrise sehr wirtschaftsfreundlich ausgelegt und seither sozialer justiert, den Schutz der Grundrechte über Diskriminierungsverbote, Gleichstellung von Männern und Frauen, die Unionsbürgerschaft oder die Werte der Rechtsstaatlichkeit weiterentwickelt. Und zuweilen provozierte das Gericht Kritik, weil es über seine Ausrichtung einer «immer engeren Union der Völker Europas» sich zum eigentlichen Integrationsmotor entwickelte, statt diese Rolle der Politik zu überlassen.

Oesch lässt sich auf die Diskussion ein und hält ihr zugleich entgegen. Die starke Stellung des EuGH sei in den Verträgen angelegt. Sie beruhe auf einer bewussten Entscheidung der Mitgliedstaaten und entspringe dem Anliegen, die «Einheit durch Recht als Quellcode der Rechtsgemeinschaft» (EU-Vertrag) gerichtlich abzusichern.

EU-Recht «schleicht» sich über verschiedene Wege ein

Nach dem Übersichtskapitel wendet sich Matthias Oesch den juristisch unterschiedlichen Beziehungsmustern zwischen dem EuGH und der Schweiz zu. Sie sind vielfältiger und in ihrer Wirkung viel grösser als meist vermutet. Da geht es im Kapitel zwei um das bilaterale Beziehungsgefüge und wie das EU-Gericht mit Urteilen auf die Schweiz als vertraglich eingebundener Drittstaat einwirkt. So war es bei einem Streit um den Fluglärm im süddeutschen Raum und in mehr als nur einem Fall bei Fragen, die im Zusammenhang mit der Assoziierung der Schweiz über die Schengen- und Dublin-Abkommen zu bewerten waren.

Aber auch die Schweiz selber räumt dem EU-Recht Vorrang ein, legt Oesch in Kapitel drei dar. Geradezu aufsehenerregend tat es das Bundesgericht mit einem Urteil von 2015 zum Freizügigkeitsrecht. Es anerkannte den Vorrang von Völkerrecht auch «im Verhältnis zur Europäischen Union und den von der Schweiz im Freizügigkeitsrecht staatsvertraglich eingegangenen Pflichten». Der Richtspruch sagt also, dass schweizerische Gesetze nicht vom mit der EU abgeschlossenen bilateralen Freizügigkeits-Vertrag abweichen dürfen.

Den unbedingten Vorrang des Vertrags mit der EU hat das Bundesgericht 2022 auch auf das Dublin-Abkommen ausgedehnt. Es betonte aber auch verschiedentlich, dass gewisse bilaterale Abkommen wie beispielsweise das Freihandelsabkommen, die im Vergleich zum EU-Recht einen weniger weitgehenden Integrationsgrad anstreben, nicht automatisch gleich auszulegen seien.

Die Anpassung an europäisches Rechtsdenken vollzieht sich zusätzlich «autonom nachgebildet» über den sogenannten «Brussels effect», über den sich handelspolitische EU-Normen und Regeln global durchsetzen. Das wirke sich auch auf die Schweiz aus und sogar «in ganz erheblichem Ausmass».

Die Grundlage dafür habe die Schweiz selber gelegt mit ihrem Entscheid, das eigene Recht europakompatibel auszugestalten. Zwangsläufig richtet sich dann auch die Rechtsanwendung am Europareflex aus. Oesch nennt als Beispiel das Wettbewerbsrecht. Da sich das schweizerische Kartellgesetz stark am europäischen Wettbewerbsrecht orientiere, sei auch die europäische Praxis zu berücksichtigen, argumentierte das Bundesgericht in einem Urteil.

Kein Grund zur Aufregung, aber zu kleinen Korrekturen

Im vierten Kapitel greift Oesch die Frage auf, worüber die EuGH-Polemik sich im Lande dreht. Drohen uns die fremden Richter als Instanz, die nach Abschluss eines Rahmenabkommens mit der EU bei Streitigkeiten das letzte Wort hätten?

Am EuGH gebe es kein Vorbeikommen, weil er – nicht nur im Falle der Schweiz – die ausschliessliche Zuständigkeit beanspruche, EU-Recht verbindlich auszulegen. Um nicht mehr, aber auch nicht um weniger als das gehe es. Das EU-Recht, das über einzelne sektorielle Abkommen auf die Schweiz ausgedehnt werde, bleibe eben wesensmässig EU-Recht, dessen Auslegung der EuGH gar nicht delegieren dürfe.

Immerhin – und nicht nur als «Trostpflaster» gedacht, schlägt Matthias Oesch Verbesserungen vor gegenüber dem Vorschlag eines Rahmenabkommens  von Ende 2018. Die Verpflichtung eines Schiedsgerichtes, das einen Streit beilegen müsste, den EuGH anzurufen, sollte genauer definiert und eingeschränkt werden. In den Abkommen festgelegte Spezialregeln möchte er allein einem Schiedsgericht vorbehalten. Auch die Klärung eines Begriffs des EU-Rechts im bilateralen Kontext Schweiz – EU sollte nicht dem EuGH vorgelegt werden müssen.

Europäischer Kulturwandel 

Rechtlich ist die Schweiz also längst europäisch. Und doch würde sich mit einem neuen Streitschlichtungsverfahren mehr ändern, als es politisch und rechtlich den Anschein macht. Denn zwischen der Schweiz und der EU bestehe ein «augenfälliger Kontrast zum Grundverständnis über die Rolle der Politik, des Rechts und der Gerichte», diagnostiziert der Europarechtler. «Unterschiedliche Kulturen und Formen der Verfasstheit von Gesellschaften» würden aufeinanderprallen. Die EU verstehe sich seit jeher als Rechtsgemeinschaft. Sie entspringe dem Anliegen, die Einheit durch Recht gerichtlich abzusichern – wofür der EuGH zuständig ist. Die Schweiz hingegen bevorzuge seit jeher politische Konfliktlösungen. Sie wolle die Lösung von Konflikten nicht gerichtlichen Instanzen übertragen.

Es wäre aber in ihrem Interesse. «Als politisch und wirtschaftlich weniger mächtigen Vertragspartei» könnte sich die Schweiz «vor ungerechtfertigten einseitigen Massnahmen der EU» schützen, könnte – falls nötig – einen vereinbarten Zugang zum EU-Binnenmarkt gerichtlich einfordern.

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 Matthias Oesch. Der EuGH und die Schweiz. EIZ Publishing, 2023.  Fr. 72.90 (gebunden), Fr. 52.90 (broschiert). Auch als elektronische Version.

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Die Systemrivalität zwischen China und den USA spitzt sich gefährlich zu. BRICS plus fordert die liberale internationale Ordnung heraus. Die europäische Sicherheitsordnung liegt nach Russlands Überfall auf die Ukraine in Trümmern. Regionale Konflikte und globale Polarisierung potenzieren sich. Die Dämme gegen nukleare Proliferation drohen zu bersten. Der Multilateralismus lahmt, internationale Institutionen sind immer öfter paralysiert. Die ökonomische Globalisierung erlebt eine Gezeitenwende. Während die USA wanken, sucht die EU unter Mühen ihre Rolle als geostrategischer Akteur.

Und die Schweiz? Eine ernstzunehmende öffentliche Debatte darüber, wie mit den vielschichtigen Herausforderungen umzugehen ist, ist bisher ausgeblieben. Wie man durch die zunehmende globale Polarisierung zu navigieren gedenkt, bleibt unklar. Von Putins Angriffskrieg hat sich die Schweizer Diplomatie (allerdings nicht nur sie) überraschen lassen. Wäre es im Falle eines militärischen Ausgreifens der Volksrepublik China anders? Wie Neutralität hier, heute und vor allem morgen zu handhaben ist, bleibt ungeklärt. Fest steht nur, dass ihr Ansehen zurzeit leidet. Welchen Platz wir in Europa einnehmen möchten, ob als Kunde, Satellit oder Akteur, wissen wir selber nicht. Das Verhältnis zum zentralen Partner EU ist nachhaltig gestört und wird im Wesentlichen defensiv angegangen. Einzige Konstante ist die Beschwörung des «Sonderfalls». Verstanden und goutiert wird dieser Exzeptionalismus von unseren Partnern immer weniger.

Wachsende Distanz

Dominiert wird die aussenpolitische Legislaturbilanz vom Zurückschrecken des Bundesrates vor der Aufgabe, ein institutionelles Arrangement (InstA) mit der EU unter Dach und Fach zu bringen. Ein solches hätte dem «Bilateralismus», jenem kleinsten gemeinsamen Nenner schweizerischer Europapolitik, für einige Zeit wieder minimale Akzeptanz verschaffen sollen. Den Verhandlungsfaden mutwillig zu kappen, und dies ohne Plan B, kommt einer bedingungslosen Kapitulation gleich. In jeder parlamentarischen Demokratie hätte die Regierung daraufhin zurücktreten müssen und Neuwahlen wären unumgänglich geworden.

Nicht so in der Schweiz. Im Parlament gab es zwar ein Aufmucken, dieses blieb aber ohne Konsequenz. Es wird weitergemacht, als wäre nichts. Bilateralismus wird unverdrossen beschworen, obwohl man ihn eben selber torpediert hat. Mit Brüssel wird endlos sondiert, mit dem Effekt, dass sich das Gegenüber zunehmend hingehalten, ja verschaukelt fühlt. Das innenpolitische Hickhack verläuft in ausgetretenen Pfaden, eine Besinnung auf strategische Prioritäten ist nicht erkennbar. Inzwischen erodieren die Standortbedingungen. Am Forschungsprogramm Horizon Europe und am Mobilitätsprogramm Erasmus+ ist die Schweiz nicht mehr beteiligt, bestehende Abkommen veralten, technische Normen werden nicht mehr aufdatiert, zukunftsweisende neue Vereinbarungen sich blockiert. Dem wird nicht mit neuen Ideen und frischem Elan begegnet, sondern mit Trotz und einer gewissen Wehleidigkeit (die bisweilen gar paranoide Züge annimmt).

Gegenüber der EU hat sich die Schweiz durch den Verhandlungsabbruch definitiv in die in die Position des Bittstellers gebracht. Ohne es selber wahrzunehmen, haben wir uns in den letzten Jahren immer mehr von Brüssel wegbewegt. Daran ändert auch der nachträgliche Nachvollzug der Ukraine-Sanktionen nichts.

Kontrastierende Standortbestimmungen

Zwei praktisch synchrone Standortbestimmungen, die eine in den eidgenössischen Räten, die andere im Europäischen Parlament, machen die Distanz augenfällig. In Bern stand in der Herbstsession eine bundesrätliche Lagebeurteilung zur Debatte, die erste seit dem InstA-Übungsabbruch: eine gründliche Auslegeordnung zum Status quo, dazu einige Hinweise zum Stand der Sondierungen sowie zu vier Handlungsoptionen (Freihandel, EWR-Beitritt, EU-Beitritt Bilateralismus). Fazit: der «bilaterale Weg» ist alternativlos, denn er erlaubt «bestmögliche Beteiligung am EU-Binnenmarkt sowie Kooperationen mit der EU in ausgewählten Interessensbereichen unter Bewahrung eines grösstmöglichen politischen Handlungsspielraums».

In den eidgenössischen Räten, die den Bericht am zweitletzten Sitzungstag der Legislatur behandelten, fehlte es nicht an Einsichten (etwa betreffend Zuständigkeit des EuGH für die Auslegung von EU-Recht) und Mahnungen (vom Sondieren endlich zum Verhandeln überzugehen und die Erosion bisheriger Abkommen zu stoppen). Doch im Vordergrund stand der helvetische Wunschkatalog (Beteiligung an Horizon Europe, Stromabkommen, Gesundheitsabkommen usf.), und die Rede ging vor allem um Sonderregelungen, Vorbehalte und Ausnahmen, oft mit dem Unterton trotziger Abwehr. Den Vogel schoss ein vormaliger Ständeratspräsident ab, der zu Protokoll gab: «Vielleicht gefällt es der EU nicht, dass es in ihrer Mitte ein Staatswesen wie das unsrige gibt».

 In Strassburg stand Anfang Oktober ein Bericht des österreichischen EU-Parlamentariers Mandl zu den Beziehungen Schweiz-EU zur Debatte. Dominierende Themen hier: die geopolitischen Herausforderungen, gemeinsame Werte, gemeinschaftliche Politiken und europäische Projekte (etwa in den Bereichen Umwelt und Klima, Bildung und Forschung, Rüstung und Verteidigung, Migration, Energie, Kohäsion, gemeinsamer Auftritt in multilateralen Foren). «Wir wollen enger mit den Schweizern zusammenarbeiten, auf Augenhöhe, im Respekt der gegenseitigen Souveränität, aber eben auch auf einer fairen und gesetzlich, vertraglich geregelten Basis», betonte der Deutsche Andreas Schwab. Kommissar Sefcovic und andere Sprecher brachten allerdings auch eine gewisse Ungeduld ob des Schweizer Zauderns zum Ausdruck und äusserten die Hoffnung, dass nach den eidgenössischen Wahlen rasch vom Sondieren zum Verhandeln übergegangen wird und dass die Verhandlungen noch während der Amtszeit der aktuellen EU-Kommission abgeschlossen werden können. Diese Erwartung lässt sich auch in der zu Ende der Debatte verabschiedeten Resolution nachlesen.

Legt man die beiden Standortbestimmungen nebeneinander, werden die Unterschiede in Horizont und Tonalität augenfällig: Innenpolitik beide Male, gewiss, aber eidgenössisch-national hier, europäisch-kontinental dort. Treten an Ort hier, Zukunftsorientierung im Bewusstsein geopolitischer Herausforderungen dort. Debatte ohne Konsequenz hier, Pragmatismus und eine gewisse Erwartungshaltung dort. Natürlich schwingt hier wie dort Verhandlungstaktik mit. Aber etwas schleckt keine Geiss weg: der Kontrast der europäischen Diskurse ist frappant!

Denkblockaden beseitigen

Wie lange wollen wir uns dieses Aneinander-vorbei-Reden leisten? Wie weit soll die Schweiz noch von der längst realen europäischen Innenpolitik wegdriften, bis wir eine Kurskorrektur einleiten? Aussenpolitisch versierten Mitgliedern der eidgenössischen Räte ist die Distanz zwischen dem schweizerischen Europadiskurs und der europäischen Politik bewusst. Das Wahlpodium der SGA am 20. September zeigte dies eindrücklich. Nur sind Aussenpolitiker in unserem Parlament dünn gesät, und sie werden in ihren eigenen Parteien nicht gehört.

Und doch bleibe ich optimistisch. Eines schönen Morgens wird diese im Grunde pragmatische Nation nämlich aufwachen und feststellen, dass die mentalen Hürden, die wir uns selber in den Weg gelegt haben, gegenstandslos sind. So wie’s 1963 beim Beitritt zum Europarat ging, so wie’s 1999 beim UNO-Beitritt war, so wie’s bei der Aufgabe des granitenen Bankgeheimnisses war, so wie’s bei den Leopard-Lieferungen ist.

Um sich von hausgemachten Denkblockaden zu befreien, bedarf es lediglich der Einsicht, dass es nicht in unserem Interesse liegen kann, das Zelebrieren des «Sonderfalls» vor die rationale Analyse von Situation, Optionen und Prioritäten zu stellen. Die neue Legislatur bietet dazu eine neue Chance.

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«Die Welt in Aufruhr» stand als Titel über der Veranstaltung mit Peter Maurer, welche die Schweizerische Gesellschaft für Aussenpolitik (SGA) zusammen mit der Schweizerischen Helsinki Vereinigung (SHV) und Avenir Suisse an der Universität Bern durchgeführt hat. SGA-Präsident und Nationalrat Roland Fischer stellte dem Aufbruch von 1989, der eine Phase der Demokratisierung, des Multilateralismus und der ost-west-europäischen Integration einleitete, die jüngeren, besorgniserregenden Tendenzen in China und Russland, dessen Krieg gegen die Ukraine und die neue Blockbildung gegenüber. Peter Maurer, früher unter anderem Vertreter der Schweiz bei der UNO, Staatssekretär im EDA (was er als Fehler bezeichnete) und schliesslich Präsident des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) kennt sowohl die globalen Entwicklungen wie auch die schweizerische Politik aus eigener Erfahrung und Reflexion.

Unberechenbare Verhältnisse

In Maurers Charakterisierung sind die internationalen Gegebenheiten tatsächlich alles andere als einfach und erfreulich. Die Welt zeigt sich unsicher und instabil, in mehrfacher Hinsicht, oft auch innenpolitisch, fragmentiert. Probleme wie wachsende materielle Ungleichheit, Gewalt, Klimaerwärmung oder digitaler Wandel sind ebenso komplex wie die Konstellationen der staatlichen und nichtstaatlichen, lokalen, nationalen und transnationalen Akteure. Traditionelle Institutionen wie der Sicherheitsrat der UNO spiegeln die Kräfteverhältnisse nicht mehr oder sind wie das IKRK zur blossen Schadensbehebung verurteilt. Machtpolitik verbindet sich mit (Doppel-)Moral, Krieg weitet sich trotz Ächtung und Sanktionsmechanismen aus, und die gewaltsamen Konflikte verursachen zusammen mit der Korruption Kosten von schätzungsweise 15 bis 20 Prozent des globalen BIP.

Wie die Schweiz navigieren kann

Dem selbstmitleidigen Eindruck, unter dem «Wasserfall» der Weltprobleme sei man zur Passivität verdammt, setzte Maurer den Blick auf die Ideen, Initiativen und Handlungsmöglichkeiten entgegen, die ihrerseits zahlreich wie noch selten seien. Für die Aussenpolitik der Schweiz skizzierte er eine Reihe von Ansätzen, Aufgaben oder Chancen. Eine erste Regel laute: «navigieren statt positionieren», das heisst das reale Umfeld anzuerkennen, die eigenen Interessen zu klären und mit den globalen Anliegen in Einklang zu bringen, schliesslich Verhandlungslösungen zu suchen, die den unvermeidlichen Spannungsfeldern Rechnung tragen.

Eine Pionierrolle könnte die Schweiz etwa spielen, wenn es darum gehe, Kapital für globale öffentliche Güter zu mobilisieren. Das Konzept der Hilfe reiche nicht mehr aus, um etwa Entwicklungsprobleme zu lösen, es brauche in grossem Umfang wirkungsorientierte privatwirtschaftliche Gelder mit öffentlicher Absicherung des Risikos,  nebst einer internationalen «Autorität» gegen Korruption. In der Klimapolitik sei vom Fokus der Mitigation (Vorbeugung) abzurücken und massiv in Anpassungsmassnahmen im globalen Süden zu investieren. Ebenso könnte sich die Schweiz führend im Kampf gegen Korruption und Geldwäscherei und für den Einzug illegitimer Vermögenswerte engagieren, und zwar auf dem eigenen Finanzplatz, speziell durch Unterstellung der Rechtsanwälte unter das Geldwäschereigesetz, wie auch im internationalen Rahmen. Im Weiteren sollte die bereits aufgebaute Kooperation in der Forschung vermehrt auf praktische Anwendungen ausgedehnt werden.

Die Verhältnisse verlangen, wie Maurer ausführte, auch eine Anpassung der Diplomatie. Sie habe eine Vielzahl von Akteuren (auch aus Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft) in die Entscheidungsprozesse einzubeziehen. Statt nur den Gegensatz von Multi- und Bilateralismus zu sehen, müsse man neue Partnerschaften, situative Allianzen, «communities of practice» ins Auge fassen, auch informelle Wege oder Netze benützen, sie aber mit den internationalen Institutionen und Verfahren in Beziehung bringen. All diese Kooperationen funktionierten nicht ohne Geld, hielt Maurer eher nebenbei fest; entscheidend sei aber die Bündelung der Kräfte auf bestimmte Ziele hin.

Neutralitätsfrage relativieren

Und wie steht es mit der Neutralität? Die Frage wurde auch in der von Markus Mugglin (SGA) und Christoph Lanz (SHV) eingeleiteten Diskussion gestellt. Maurer hält eine rationale Begründung der schweizerischen Neutralität schon lange für schwierig, akzeptiert jedoch deren starken Rückhalt in der Bevölkerung und tritt dafür ein, in der Folge die entsprechenden Regeln, nicht zuletzt beim Rüstungsexport, auch einzuhalten. Wesentlich ist für ihn, dass die Debatte sich nicht darauf konzentriert, was die Neutralität allenfalls verhindern könnte, sondern sich dem Vielen zuwendet, das sie ohne Weiteres erlaubt. Mindestens für einen Teil der erwähnten Vorschläge liesse sich auch eher ein Konsens erreichen als über eine Änderung des fraglichen Prinzips. Für das IKRK sei die eigene Neutralität von Bedeutung, nicht aber jene der Schweiz.

Was den Krieg gegen die Ukraine betrifft, so entspricht es nach Maurer einer gewissen Logik, dass Drittparteien ausserhalb des europäischen Konfliktraums gesucht werden, die in einzelnen konkreten Fragen wie dem Austausch von Gefangenen vermitteln und dadurch Kommunikationskanäle offenhalten. Die Aktivität von China, Indien, Brasilien oder Südafrika erklärt sich wiederum dadurch, dass diese Kontinente besonders unter den Kriegsfolgen wie der Verlagerung der internationalen Hilfe leiden. Maurer äusserte sich nicht über allfällige «Lösungen», vertraut aber auf die diskrete Diplomatie. Seinen Vortrag hatte er mit dem aussenpolitischen Rat geschlossen, ab und zu bei Aristoteles über die Grundwerte Mut und Mitgefühl nachzulesen.

Referat Peter Maurer Welt in Aufruhr Manuskript

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Für Kantone sind die Folgen des gescheiterten Rahmenabkommens schon heute schmerzhaft. Für diejenigen an der Schweizer Grenze sind die Verflechtungen in Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft mit dem Ausland aber besonders weitgehend. Deshalb haben alle Kantone gemeinsam mit den Regionen im grenznahen Ausland am 5. Juli 2022 dem Schweizerischen Aussenminister, Ignazio Cassis, und Maroš Šefčovič, dem Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, einen Brief geschrieben.

Kantone fordern «strategische Entscheidung»

Das «gelebte Europa» in den Grenzregionen leide seit dem Verhandlungsabbruch stark unter den Blockaden und Störungen im bilateralen Verhältnis der Schweiz mit der EU, heisst es im Brief. Zudem führe der völkerrechtswidrige Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine vor Augen, dass Frieden, Freiheit und Wohlstand in Europa nur gemeinschaftlich gewährleistet werden könne. Der Bundesrat und die Kommission werden aufgefordert, konstruktive Lösungsvorschläge zu machen, damit die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU besser werden. Die Gestaltung der gegenseitigen Beziehungen sei angesichts der grossen Zukunftsaufgaben «eine strategische Entscheidung».

Die Kantone sind mit der Europapolitik des Bundes nicht zufrieden. Die Zeit der Appelle und Schuldzuweisungen ist für sie jetzt vorbei: Anstatt sich über technische Verfahren im Kreis zu drehen, sollte der Bundesrat endlich auf die Potenziale und Erträge des privilegierten Zugangs zum zweitgrössten Binnenmarkt der Welt fokussieren. Zudem ist es aus kantonaler Sicht ein Gebot der Stunde, Klimawandel, Energieversorgung und (Cyber)Sicherheit nicht nur aus einer Binnenoptik, sondern auch innerhalb des europäischen Kontextes zu sehen.

Natürlich haben auch die Kantone ihren Teil dazu beigetragen, dass die Europapolitik unseres Landes wieder einmal in einer Sackgasse steckt (Stichworte: Staatsbeihilfen, Unionsbürgerrichtlinie). Aber es ist der Bundesrat, der die Verhandlungen über ein seit den frühen 2000er Jahren von ihm selbst angestrebten institutionellen Rahmenabkommen abgebrochen hat, und zwar gegen den ausdrücklichen Willen der Kantone.

ZH, VD, BE, TI – Hauptprofiteure vom Binnenmarkt

Das Unbehagen der Kantone im Kleinstaat geht aber weit über diesen in der Aussenpolitik der alten wie neuen Eidgenossenschaft wohl einmaligen Verhandlungsabbruch hinaus: Mochte die erste selektive Annäherung an die EU zwischen 1950 und 1992 noch wirtschaftlich geprägt gewesen sein, so gilt seit dem EWR-Nein sowohl innenpolitisch als auch im Verhältnis zur EU der Primat der Politik. Die Kantone befürchten schon länger, dass der Bundesrat mit der EU über Dinge verhandeln könnte, ohne dabei ihre Interessen genügend zu berücksichtigen. Sie vermuten manchmal, dass die Bundespolitik nicht realisiert, welche Bedeutung die Verflechtungen mit Europa im Alltag der Kantonsbevölkerungen haben.

Deshalb wollen und müssen die Kantone in der Europapolitik mitreden. 1993 gründeten sie die Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Die Bundesverfassung von 1999 erhöht folgerichtig ihr Gewicht bei den Themen, die sie betreffen. Dieser Mitwirkungsföderalismus kann zu produktiven Spannungen in der Innenpolitik führen, etwa bei Steuerfragen, wie das Kantonsreferendum von 2004 zeigt. Diese Spannungen entladen sich aber, wie jetzt wieder, vor allem in der Europapolitik.

Für stabile Beziehungen mit der EU ist es unverzichtbar, dass die Kantone ihre europapolitischen Interessen gegenüber dem Bund mit Nachdruck vertreten. Seit dem Freihandelsvertrag (1972) sowie den Bilateralen I (1999) und II (2004) hat der Handel mit Waren und Dienstleistungen zwischen der Schweiz und der EU stark zugenommen. Das Volumen beträgt 1 Milliarde Euro pro Arbeitstag. Gemäss einer Studie der Bertelsmann Stiftung aus dem Jahr 2019 profitiert das Nicht-EU-Land Schweiz dank den rund 20 Hauptabkommen und 100 weiteren Verträgen mehr als jedes EU-Mitglied vom Binnenmarkt. Sieben von zehn von 250 untersuchten europäischen Regionen, die den grössten wirtschaftlichen Nutzen von der europäischen Integration haben, liegen in der Schweiz. Dazu gehören beispielsweise die Kantone Zürich, Bern, Waadt und Tessin.

Der Verhandlungsabbruch gefährdet diese starke wirtschaftliche Position der Kantone in Europa. Er stellt die wirtschaftliche Dynamik, den Wohlstand und die Stabilität in unserem Land in Frage. Die Kantone bekommen den Wertverlust der bestehenden Verträge und Abkommen ganz konkret zu spüren. Heute ist dies bereits in der Forschung, der Bildung und wegen der Zunahme technischer Handelshemmnisse auch bei den Medizinprodukten und (in etwas abgeschwächter Form) bei den Maschinen der Fall.

Kantonsregierungen: Über die dynamische Rechtsübernahme sprechen

Was schlagen die Kantone vor, damit die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU nicht weiter erodieren?

Die Kantone diskutieren darüber, anstelle der bisherigen Ablehnung bei der Personenfreizügigkeit (insbesondere hinsichtlich der UBRL) allenfalls eine dynamische Rechtsübernahme zu akzeptieren. Auch bei der Streitbeilegung könnte eine offenere Position eingenommen werden. Zudem haben sich die Kantone für eine aktivere Kommunikation in der Europapolitik ausgesprochen.

Die Schweiz ist in einer schwierigeren Lage als nach dem EWR-Nein vor 30 Jahren. Ob der Bund die Signale der Kantone diesmal hören will?

Die Kantone befassen sich intensiv mit der Europafrage. Eine von ihnen eingesetzte Europakommission vertieft zusammen mit den Direktorenkonferenzen die Arbeiten zu den institutionellen Fragen sowie zu den Auswirkungen des Verhandlungsabbruchs auf die bestehenden Verträge. Die prioritären Interessen der Kantone sollen festgelegt, Vorschläge zur künftigen Positionierung erarbeitet und aktiv in die Diskussion zu den künftigen Beziehungen Schweiz-EU eingebracht werden. Die nächste Plenarversammlung der KdK findet am 23. September 2022 statt.

Dr. Thomas Moser ist Beauftragter des Regierungsrats des Kantons Bern für Aussenbeziehungen und Mitglied des Vorstands der SGA-ASPE.

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Die russische Invasion ist so skrupellos, wie wir sie in einer zivilisierten Welt nie für möglich gehalten hätten: Spitäler, Schulen, Kindergärten, Kirchen und Wohnquartiere werden bombardiert, um die Zivilbevölkerung zu zermürben und die ukrainische Armee sowie die demokratisch gewählte ukrainische Regierung zur Kapitulation zu zwingen. Doch diese widersetzen sich tapfer und unter grosser Opferbereitschaft dieser brutalen russischen Aggression. Gröbste Verletzungen des humanitären Völkerrechts passieren täglich vor unseren Augen – und dies ausgerechnet in Europa, wo wir eigentlich davon ausgegangen waren, dass nach zwei entsetzlichen Weltkriegen im 20. Jahrhundert die Lehren daraus gezogen wurden.

Ob all diesen täglich schlimmen Nachrichten über zerstörte Städte, Kriegsverbrechen und deren Opfer und sowie über Vertriebene und Flüchtende stellt sich die Frage des Grunds für diesen Angriffskrieg immer wieder.

Dieses sinnlose Leiden und Sterben in der Ukraine kann seitens Russlands durch nichts gerechtfertigt werden, ausser mit Putins imperialistischem Grössenwahn und seiner Angst vor der Demokratie. Denn die Ukrainerinnen und Ukrainer haben seit ihrer Unabhängigkeit von der Sowjetunion 1991 in zwei Freiheitsrevolutionen – in der orangen Revolution 2004 und mit der Maidan-Revolution 2014 – bewiesen, dass ihr Wille zur Eigenständigkeit und Demokratie stärker ist als die permanente und penetrante russische Bedrohung, das Land gewaltsam wieder unter seine autokratischen Einflusssphäre zu bringen.

2006 war ich zum ersten Mal in der Ukraine – damals als OSZE-Wahlbeobachterin für die Parlamentswahlen. Seither habe ich das Land wiederholt besucht und war fasziniert von seinen aufgeschlossenen und dankbaren Menschen, seinen sehenswerten Städten und dem unentwegten Willen, für die eigene Kultur, Sprache und Geschichte einzustehen.

Tragische Geschichte seit 1930-er Jahre

Die tragische Geschichte der Ukraine im 20. Jahrhundert hat die Menschen stark geprägt. So erlitt das Land nicht nur immenses Leid während der beiden Weltkriege, sondern erlebte anfangs der 1930-er Jahre mit dem Holodomor, dem gezielten Aushungern der Bevölkerung durch das sowjetisch-stalinistische Regime, ein Trauma, das Millionen von Ukrainerinnen und Ukrainern das Leben kostete.

Das Ausmass dieser Hungerskatastrophe wurde mir persönlich erst bewusst, als ich während meines Präsidialjahrs 2016 das Holodomor-Museum in Kiew besuchte. In unseren Geschichtsbüchern fehlt dieses traurige Kapitel weitgehend, das von der sowjetischen Führung entweder systematisch verschwiegen oder propagandistisch umgedeutet wurde. Vom ukrainischen Parlament wurde der Holodomor 2003 und 2006 als Genozid am ukrainischen Volk erklärt und etliche weitere Regierungen und Parlamente anerkannten den Holodomor offiziell als Völkermord.

Vor diesem Hintergrund lässt sich der bewundernswerte ukrainische Widerstandswille gegen den russischen Aggressions- und Vernichtungskrieg besser verstehen. Auch auf dem Maidan haben 2014 couragierte Ukrainerinnen und Ukrainer eindrücklich bewiesen, dass ihr Kampfwille für Freiheit, Demokratie und Zugehörigkeit zu Europa weder durch Repression, brutale Gewalt noch die bittere Winterkälte gebrochen werden konnte.

Meine Reise führte mich 2016 nicht nur in die Ukraine, sondern auch nach Georgien und in die Republik Moldau und damit in zwei weitere Staaten, die schon lange vor der völkerrechtswidrigen russischen Annexion der Krim 2014 und der kriegerischen russischen Anstachelungen im Donbass sich mit der Verletzung ihrer territorialen Integrität konfrontiert sahen. Vom Westen wurden diese separatistischen Gebiete in Moldawien (Transnistrien) und Georgien (Südossetien und Abchasien) als sogenannte «frozen conflicts» hingenommen, doch diese hätten schon viel früher Hinweise auf das aggressive territoriale russische Machtgebaren liefern können.

Nun sehen wir uns mit einem Krieg in der Ukraine konfrontiert, der an Brutalität und Hässlichkeit unsere Vorstellungskraft bei weitem übersteigt. Deshalb sind wir auch in der Schweiz angehalten zusammen mit den westlichen Ländern, die unsere Werte teilen, alles in unserer Macht Stehende zu unternehmen, um die Ukraine und ihre Menschen zu unterstützen und der russischen Kriegsmaschinerie den Nährboden konsequent zu entziehen, damit diesem sinnlosen, unmenschlichen Krieg möglichst bald ein Ende gesetzt werden kann.

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Der Angriff Russlands auf die Ukraine hat den Westen zu handfesten, wenn auch nicht direkt militärischen Reaktionen veranlasst. Während Sanktionen Moskau unter wirtschaftlichen und politischen Druck setzen und die vorherrschende Stimmung zu weiteren Ausgrenzungen tendiert, hat Thomas Greminger, Direktor des Genfer Zentrums für Sicherheitspolitik, den Blick auf die Zeit nach einem Ende des bewaffneten Konflikts gerichtet und nach Alternativen zu einem neuen Kalten Krieg gefragt. Der erfahrene Diplomat hatte als Schweizer Botschafter bei der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa bei deren Friedensbemühungen im innerukrainischen Konflikt 2015 eine wesentliche Rolle gespielt; von 2017 bis 2020 war er Generalsekretär der OSZE. Er sprach an der Universität Bern auf Einladung der SGA, von Avenir Suisse und der Schweizerischen Helsinki-Vereinigung; dem Referat folgte eine Diskussion mit Markus Mugglin (SGA) und Patrick Dümmler (Avenir Suisse).

Nicht nur Abschreckung

Greminger spielte die «grösste Krise der europäischen Sicherheit seit Ende des Kalten Kriegs» keineswegs herunter. Er präzisierte indessen angesichts der Einigkeit der EU wie auch der transatlantischen Partner, es sei keine Sicherheitsarchitektur, sondern es seien Brücken zerstört worden. Nachdem beim russischen Präsidenten ideologische Motive über das sicherheitspolitische Kalkül überhandgenommen hätten, habe er mit seinem Angriffskrieg praktisch alle Prinzipien der Helsinki-Schlussakte (des historischen Kerns der OSZE) verletzt. Gibt es dennoch Raum für einen europäischen sicherheitspolitischen Dialog? Zuerst müssten die gewaltsamen Feindseligkeiten beendet werden. Bezüglich einer Neutralität der Ukraine konstatiert Greminger eine Annäherung der Konfliktparteien, nachdem Bundesrat Didier Burkhalter seinerzeit als OSZE-Vorsitzender mit diesem Begriff in Kiew noch auf gewaltigen Widerstand gestossen sei. Offen blieben die Form der Neutralität und vor allem deren Garantie. Ferner wäre eine völkerrechtskonforme Lösung für die Krim denkbar, kaum jedoch für russische Ansprüche auf den (ganzen) Donbass.

Gewiss werde es für Staatschefs noch lange schwierig sein, Wladimir Putin die Hand zu geben, räumte Greminger ein. Aber er sieht gerade darin, dass man in der Vergangenheit für Russland keinen befriedigenden Platz in der europäischen Sicherheitsarchitektur gefunden habe, einen Grund für die jetzige Situation, und sähe dementsprechend auch keinen Ausweg darin, die Nuklearmacht in eine engere Verbindung mit ihren eurasischen Partnern (Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit, CSTO) oder in die totale Isolation zu treiben. Abschreckung und eine Stärkung der Nato allein würden also keine gute Perspektive öffnen. Und eine ganz auf Nato, EU und CSTO bauende Ordnung würde viele europäische Staaten ausschliessen.

Bewährte Instrumente nutzen

Folglich sieht Greminger in der gegenwärtigen Krise eine Notwendigkeit und eine Gelegenheit, die OSZE zu reformieren. Allerdings fehle heute, anders als in den frühen 1970er Jahren, der allseitige Wille zu einem Entspannungsprozess. Sogar informelle Expertengespräche, wie sie das Genfer Zentrum zu vermitteln versucht, seien schwieriger geworden. Es blieben aber diverse Instrumente, namentlich die «Formate» zur Konfliktregelung für die Moldau, Georgien und Nagorno-Karabach, zudem die in den 1980er und 1990er Jahren entwickelten Vertrauens- und Sicherheitsbildenden Massnahmen, wozu der Austausch militärischer Informationen, Kommunikationsnetze der Verantwortlichen und Inspektionsbesuche gehören. Das betreffende «Wiener Dokument» bedürfte einer Anpassung an die neuen Waffen- und Kriegführungstechniken.

Darüber hinaus sollte nach Meinung des Experten über Massnahmen zur Risikominderung und über Rüstungskontrolle gesprochen werden. Ende letzten Jahres hatten sich die USA der russischen Forderung nach vertraglichen Beschränkungsmassnahmen im Baltikum und im Schwarzmeerraum nicht mehr verschlossen. Letztlich müssten die OSZE-Staaten auch über die Grundprinzipien einig werden und das Dilemma anerkennen, das zwischen der freien Wahl der Allianz und der Unteilbarkeit der Sicherheit (keine Sicherheit auf Kosten anderer) bestehe. Die Idee, 2025, 50 Jahre nach der Konferenz von Helsinki, dort wieder ein Gipfeltreffen zu veranstalten, sei schön, aber sehr schwer zu realisieren, sagte Greminger. Vorerst sei ein Prozess in Gang zu bringen. Vielleicht wecke die massive Störung der Sicherheit das Bewusstsein für das Interesse an einer Kooperation. – Die Veranstaltung beschränkte sich auf die Sicherheitspolitik. Teilweise analoge Fragen dürften sich etwa im Bereich der Wirtschaft ergeben.

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