Ostzusammenarbeit aufarbeiten

Die Ostzusammenarbeit war Teil eines europäischen Projekts, das Stabilität sichern und Reformen begleiten sollte. Solidarität und wirtschaftliche Eigeninteressen gingen dabei Hand in Hand. Seit 2025 gibt es keine speziellen Osthilfe-Kredite mehr. Welches sind die Folgen? Eine umfassende Evaluation des ausser Dienst gestellten Instruments schweizerischer Aussenpolitik steht aus.

Als sich 1989 die Berliner Mauer öffnete und die Sowjetunion kurz darauf zerfiel, stand die Welt vor einer doppelten Herausforderung. Einerseits war da die Euphorie: ein Kontinent, der jahrzehntelang durch den „Eisernen Vorhang“ geteilt gewesen war, schien zusammenzufinden. Andererseits war da die Unsicherheit: Würden die zerfallenden Systeme im Chaos versinken? Würden Nationalismus, Armut und politische Instabilität den Übergang in die Freiheit untergraben?

Der Westen reagierte mit einem Kraftakt. Europäische Institutionen, die Weltbank, der IWF, die OSZE und eine ganze Reihe westlicher Staaten starteten Programme, deren Anspruch über die klassische Entwicklungshilfe hinausging. Sie sollten Staaten beim radikalen Umbau ihrer Institutionen, ihrer Wirtschaft, ja ihrer gesamten gesellschaftlichen Ordnung, unterstützen. Kredite, technisches Know-how, Aufbauhilfe für Verwaltung, Justiz und Infrastruktur, alles war Teil einer Strategie, die „Modernisierung“ und „Stabilität“ versprach. Der Gedanke dahinter war klar: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und offene Märkte sollten nicht nur Werte sein, sondern auch Garantien für Sicherheit auf dem gesamten Kontinent. Und ein neues Geschäftsfeld öffnen: Die Hilfe setzte auf Privatisierung, Deregulierung und Marktöffnung als universelles Heilmittel mit dem Ziel, postsozialistische Gesellschaften in das globale Wirtschaftssystem zu integrieren.

Auch die Schweiz schloss sich diesem Jahrhundertprojekt an. 1989, noch vor dem Zerfall der Sowjetunion, formulierte der Bundesrat in seiner Botschaft an das Parlament eine neue aussenpolitische Linie. In nüchterner Sprache war dort von „Pluralismus“, „Rechtsstaatlichkeit“ und „Respektierung der Menschenrechte“ die Rede. Dahinter steckte die Sorge um Stabilität an den Grenzen Europas, die Aussicht auf neue Märkte im Osten und, nach dem Nein des Schweizer Volkes zum Europäischen Wirtschaftsraum 1992, das Bedürfnis, sich in einem sich verändernden Europa als konstruktive Partnerin zu positionieren. Die Ostzusammenarbeit war Ausdruck internationaler Solidarität und zugleich Teil einer von Eigeninteressen gesteuerten aussenpolitischen Neuorientierung der Schweiz.

Die ersten Jahre waren geprägt von Improvisation und pragmatischem Handeln. Medikamente, Lebensmittel, schnelle Hilfe. 1990 bewilligte das Parlament einen ersten Rahmenkredit von 250 Millionen Franken, hauptsächlich für Polen, Ungarn und die Tschechoslowakei. Bald aber wuchs der Bedarf: 1993 weitete die Schweiz ihr Engagement mit einem Zusatzkredit von 600 Millionen Franken auf die Nachfolgestaaten der Sowjetunion aus. Bis 1993 summierten sich die Rahmenkredite bereits auf 1,65 Milliarden Franken – ein eindrucksvolles Zeichen für den hohen Stellenwert, den dieser Teil der Aussenpolitik damals besass. Die Ostzusammenarbeit stand damit institutionell neben der klassischen Entwicklungshilfe im globalen Süden. Inhaltlich war die Arbeit breit gefächert: von Schuldenerlassen über makroökonomische Stabilisierung, Verwaltungsaufbau und Bildungsprogramme bis hin zu Umweltschutz, Kultur und Wissenschaft.

1995 nahm das Parlament das Osthilfegesetz an. Der Bundesrat verschob den Fokus der Osthilfe von Zentral- nach Südosteuropa und in die Staaten der ehemaligen Sowjetunion. Die Deza leitete zusammen mit dem Bundesamt für Flüchtlinge (heute Bundesamt für Migration, BFM) Programme zur Reintegration von Kriegsflüchtlingen ein. Die Schweiz leistete in Bosnien und Herzegowina Not- und Wiederaufbauhilfe im Umfang von 365 Millionen Franken. Während Weltbank und IWF in Milliarden dachten, setzte die Schweiz auf kleinere, gezielte Projekte.

Mit der EU-Osterweiterung und den „Bilateralen II“ 2004 änderte sich die Lage erneut. Die Schweiz, selbst nicht Mitglied der EU, verknüpfte ihre Ostzusammenarbeit enger mit diesem Prozess. Während die erfolgreicheren Länder Mittel- und Osteuropas Schritt für Schritt in die EU integriert wurden, konzentrierte sich die Schweiz nun auf Regionen mit grösserem Rückstand: Westbalkan, Südkaukasus, Zentralasien. 2006 erfolgte ein weiterer Meilenstein: Die Schweizer Bevölkerung stimmte dem Bundesgesetz Ost zu. Mit dem Ja des Schweizer Stimmvolks zum Osthilfehilfegesetz und der darin enthaltenen Kohäsionsmilliarde schaffte sich die Schweiz in Europa viel Goodwill.

In den 2010er-Jahren verschmolz die Ostzusammenarbeit zunehmend mit der allgemeinen Entwicklungs- und Aussenpolitik. Effizienz und Kohärenz wurden als Argumente angeführt, um die Instrumente stärker zu vereinheitlichen. 2024 wurde die Ostzusammenarbeit in die allgemeine Entwicklungszusammenarbeit vollständig integriert. Mit dem Auslaufen des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas (Osthilfegesetz) Ende 2024 fiel sie unter das Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (EZA-HH-Gesetz).

Offiziell war das eine Vereinfachung. In Wirklichkeit war es eine Sparübung: Da es für die Osthilfe keine spezielle Gesetzesgrundlage mehr gibt, können die finanziellen Mittel nahezu beliebig verschoben zu werden – zulasten des globalen Südens und u. a. zugunsten umstrittener, weil gebundener Hilfe für den Schweizer Privatsektor in der Ukraine. Auch inhaltlich bedeutet das Ende der Ostzusammenarbeit einen tiefgreifenden Bruch. Ihr zentraler Auftrag, die gezielte Förderung von politischer, institutioneller und wirtschaftlicher Transformation, ist damit entfallen. Ihr Ende steht somit nicht nur für den Verzicht auf ein technisches Finanzierungsinstrument. Es markiert vielmehr das Ende eines Instruments, das die schweizerische Aussenpolitik mehr als drei Jahrzehnte mitgeprägt hat. Gerade deshalb braucht es eine umfassende Evaluation der eingesetzten Mittel, der erreichten Wirkungen und der langfristigen Konsequenzen dieses politisch gewollten Bedeutungsverlusts der Entwicklungs- und Aussenpolitik.