Neutralität – totgesagt und populär

Rechtswissenschafter aus mehreren Ländern beleuchten in einem Sammelband den Grundwiderspruch zwischen Neutralität und internationalen Bestrebungen, aggressive Gewalt gemeinsam zu bekämpfen. Das Festhalten der Schweiz am Haager Kriegsrecht von 1907 erscheint als perspektivlos, die flexiblere Politik Österreichs als widersprüchlich. Die Alternative wäre ein klarer Vorrang der Solidarität mit Angegriffenen.

Russlands Krieg gegen die Ukraine hat die Diskussion, ob die Neutralität noch zeitgemäss sei, erneut belebt und noch polarisiert. In der Schweiz wird einerseits die restriktive Regelung der Waffenausfuhr kritisiert, weil sie faktisch den Angreifer begünstige und zugleich die Basis der eigenen Verteidigungsfähigkeit schwäche, während anderseits der Nachvollzug von EU-Sanktionen den Anstoss zur SVP-Initiative (Abstimmung im September) gab, die ein enges Neutralitätsverständnis in der Verfassung festschreiben würde. Eine aus einem Forschungsprojekt hervorgegangene Publikation behandelt die völkerrechtliche Lage sowie die Praxis der Schweiz, Österreichs, Irlands und Maltas. Der Herausgeber, Peter Hilpold, Professor an der Universität Innsbruck, und seine Mitautoren tendieren alle zur Auffassung, der traditionelle Neutralitätsbegriff sei überholt.

Vorrang des Gewaltverbots

Der Paradigmenwechsel ist bekannt: Zwei der Haager Abkommen von 1907 über den – an sich akzeptierten – Krieg hatten der Neutralität einen klaren Platz zuerkannt; die Träger des Völkerbunds unternahmen hingegen den Aufbau eines Systems der kollektiven Sicherheit, und nach dem Briand-Kellogg-Pakt von 1928 verbot die UNO-Charta 1945 zwischenstaatliche Gewalt mit Ausnahme der Selbstverteidigung explizit. Abstinenz neutraler Staaten passt an sich schlecht zum universalen Ordnungsansatz, die Gleichbehandlung zweier Kriegsparteien steht letztlich quer in dieser (idealen) Landschaft. In dem Buch wird das Neutralitätskonzept als obsolet oder rechtlich tot, auch als Feigenblatt für Wirtschaftsinteressen bezeichnet. (Dieser Meinung sind nicht alle Juristen. Zum Beispiel schrieben Astrid Epiney und Mitautoren 2025 in einem längeren Aufsatz, Spannungsverhältnisse oder Widersprüche gebe es im Völkerrecht auch etwa zwischen Menschenrechtsschutz und Einmischungsverbot.)

Dass das UNO-System der kollektiven Sicherheit mit der klaren Unterscheidung von Angreifer und Opfer nicht wirklich funktioniert, wegen des Vetorechts von fünf Grossmächten meist nicht funktionieren kann, bringe der Neutralität ihre frühere Rolle nicht zurück, hält Urs Saxer (Zürich) fest. Ihre Bedeutung bleibe in diesem Fall zudem unklar, weil die betreffenden Konventionen von Den Haag nur von etwa 40 Staaten ratifiziert worden seien, nach 1945 nur noch selten – 2015 von der Ukraine. Das Gewaltverbot und das Recht auf Selbstverteidigung einschliesslich des Rechts, einen angegriffenen Staat zu unterstützen, gälten unabhängig davon, ob der Sicherheitsrat selber Massnahmen ergreife, betont Thomas Cottier (Bern). Erst recht – so lässt sich wohl folgern – ist die Beteiligung an nichtmilitärischen Sanktionen einer Staatengruppe wie jenen der EU gegen Russland legitim; das Thema wird nicht einmal weiter erörtert.

Kriegsmaterial für die Ukraine

Nur Markus Mohler hält es, mit Verweis auf eine Resolution der UNO-Generalversammlung von 2001, für eine Pflicht aller Staaten, aktiv gegen die Verletzung zwingenden Völkerrechts einzuschreiten. Doch unzulässig ist es nach Cottier jedenfalls, den Aggressor und das Opfer gleich zu behandeln, also namentlich Waffenlieferungen an beide Seiten zu erlauben oder aber zu unterbinden. Der Bundesrat könnte Rüstungsexporte in die Ukraine gestützt auf UNO-Recht und den Waffenhandelsvertrag von 2013 schon heute erlauben. Sonst sollte das Kriegsmaterialgesetz dementsprechend, im Sinn der «qualifizierten» Neutralität, geändert werden. Im Unterschied zur Revision, über die im November abgestimmt wird, wäre das Gesetz ganz auf die sicherheits- und aussenpolitischen Interessen auszurichten. Dazu gehört laut Bundesverfassung auch der Schutz von Menschenrechten und Demokratie in der Welt. Das heutige Recht, das Waffen nur als Bedrohung dieser Werte, nicht auch als Mittel zu ihrer Verteidigung betrachtet, ist über das Neutralitätsrecht hinaus auch von pazifistischen Gedanken geprägt, da Volksinitiativen (von 1936 bis 2018 waren es fünf) immer wieder Druck in dieser Richtung ausgeübt haben.

Länder mit flexibler Praxis

«Totgesagte leben manchmal länger als gedacht», räumt Saxer ein. Dies gilt nicht nur für die «doktrinär» gehandhabte Neutralität der Schweiz, sondern auch für die weicheren Varianten anderer europäischer Staaten. Irland hat die Neutralität zwar nicht formell in seiner Verfassung verankert (dies verlangte nach dem Angriff auf die Ukraine eine trotzkistische Linkspartei), betrachtet sie aber als Ausdruck seiner Unabhängigkeit und könnte sie wohl nur durch Volksentscheid aufgeben. Das EU-Mitglied erwirkte im Vertrag von Maastricht 1992 die «irische Klausel», wonach die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) «den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten» nicht berührt. Faktisch beteiligt sich das Land an dieser Kooperation, beschränkt sich aber bei der Unterstützung der Ukraine auf «nicht-tödliche» Güter. Der Flughafen Shannon steht für den Transit amerikanischer Militärtransporter zur Verfügung.

Österreich hat seine Neutralität in einem Verfassungsgesetz festgelegt. Dieses kommt allerdings, wie Hilpold ausführt, insofern «nicht mehr zur Anwendung», als sich Österreich aufgrund einer ausdrücklichen Gesetzesnorm an der GSVP der EU beteiligt, die ukrainischen Streitkräfte wie Irland unterstützt, in mehreren Arbeitsgruppen der NATO für die Interoperabilität der Armeen mitwirkt und wie die Schweiz an der European Sky Shield Initiative (gemeinsame Luftverteidigung, ESSI) eilhaben will. Den Vorbehalt beider Staaten, allianzähnlichen Massnahmen der ESSI fernzubleiben, beurteilt Hilpold als fragwürdig und eher nach innen gerichtet, da es sich der Absicht nach um mehr als eine Einkaufsplattform handle. Spezielle Merkmale hat schliesslich die Neutralität von Malta. Sie wird in der Verfassung unter das Ziel der Friedensförderung gestellt und näher umschrieben, besonders was die ausländische Militärpräsenz betrifft. Zudem wird die Neutralität der Insel in bilateralen Verträgen von mehreren Staaten anerkannt und von Italien garantiert.

Nur für den Hausgebrauch?

Explizite politische Schlüsse werden in der wissenschaftlichen Publikation nur vereinzelt gezogen. Der ehemalige Staatsrechtsprofessor und Ständerat René Rhinow schlägt für die Schweiz vor, zu einer «situativen» Neutralität überzugehen, also die Dauerhaftigkeit des Status aufzugeben, und zwar ohne Verfassungsänderung. Dies ist nicht gut nachzuvollziehen. Denn einerseits kann und muss die Schweiz ihre Neutralität ohnehin nicht für alle Zeiten versprechen, anderseits kann sich jeder Staat von Fall zu Fall in einem Krieg anderer Staaten neutral deklarieren. Was es heissen würde, «politisch neutral» zu bleiben, erscheint klärungsbedürftig – ebenso, weshalb an einem völkerrechtlich angeblich hinfällig gewordenen, jedenfalls ausgehöhlten Begriff festgehalten und der «semantische Käfig» (Saxer) nicht verlassen wird. Dies gilt auch für das «Manifest Neutralität 21», bei dem alle sechs Schweizer Autoren des Bandes als Komiteemitglieder zeichnen. Die Vermutung liegt nahe, dass taktisch auf die Popularität des Wortes und der Vorstellung von einem geschützten Abseitsstehen Rücksicht genommen wird.

Die Neutralität sei «ein rein innenpolitisches Problem», schreibt der frühere Botschafter Daniel Woker. Die demokratische Rückkoppelung der Aussen- und Sicherheitspolitik ist allerdings nicht geringzuschätzen. Wäre der Klarheit in der Diskussion nicht besser gedient, wenn Befürworter einer Neuorientierung nicht nur von einer «Anpassung» der Neutralität sprächen und wenn sie einräumten, dass die Kooperation mit der NATO früher oder später auch allianzähnliche Bindungen mit sich bringen wird? Das Thema dürfte mit der Abstimmung über die Neutralitätsinitiative nicht erledigt sein.

Peter Hilpold (Hrsg.): Neutralität im Zeitalter des UN-Rechts. Unter besonderer Berücksichtigung des Ukrainekonflikts. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2026. 423 S., Fr. 90.- Beiträge von Markus P. Beham, Thomas Cottier, Ulrike Haider-Quercia, Peter Hilpold, Ralph Janik, Marco Jorio, Markus Mohler, Stefan Oeter, René Rhinow, Urs Saxer, Daniel Woker.