Die Bilateralen III verleihen der Schweiz auch ein Stück Mitbestimmung in der Europäischen Union. Sie heisst «Entscheidformung» – «decision shaping». Das fordert den Föderalismus heraus. Vor kurzem wurde festgehalten, wie die Kantone mitwirken können.

Der Bundesrat hat vor kurzem festgelegt, wie die Kantone bei der Umsetzung der Bilateralen 3 mitwirken können. Wie funktioniert das?

Roland Mayer: Der Bundesrat hat bereits im Oktober letzten Jahres den Grundsatz bestätigt, dass sowohl die Kantone als auch die Eidgenössischen Räte bei der Weiterentwicklung des Rechts, wenn die Bilateralen in Kraft treten, mitwirken können sollen. Was die Kantone betrifft, haben wir anschließend mit dem Bund, insbesondere mit der Abteilung Europa der Bundesverwaltung eine Vereinbarung ausgehandelt, die die Regeln dieser Mitwirkung festlegen soll. Die Mitwirkung basiert im Wesentlichen auf der Bundesverfassung Artikel 55 und auf dem Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in der Außenpolitik. Das Problem ist, dass dieses Bundesgesetz keine Möglichkeit einer Vereinbarung vorsieht. Das war ursprünglich im Entwurf 1999 drin, ist aber dann vom Parlament rausgestrichen worden mit der Bemerkung, es brauche es nicht. Jetzt scheinen wir es wieder zu brauchen. Dazu brauchen wir eine Rechtsgrundlage.

Also einen Parlamentsentscheid.

Der Bundesrat hat mit der Botschaft dem Parlament auch eine entsprechende Anpassung des Bundesgesetzes für die Mitwirkung der Kantone und der Außenpolitik beantragt. Im Sinne der Transparenz, damit das Parlament dann auch weiß, über was es letztlich entscheidet, haben wir schon einmal mit dem Bund die Details ausgehandelt, wie diese Mitwirkung genau funktionieren soll. Der Entwurf dieser Vereinbarung wurde zusammen mit der Medienmitteilung des Bundesrates publiziert.

Was steht darin?

Nichts, was wir nicht schon in den letzten 20 Jahren praktiziert hätten. Aber es ist eine solide Grundlage für die zukünftige Zusammenarbeit. Die Vereinbarung legt im Prinzip das fest, was wir informell jetzt schon auch während den Verhandlungen praktiziert haben. Sie sieht im Wesentlichen vor, dass die Kantone mitwirken können, beziehungsweise Teil der Schweizer Delegation sind , wenn es darum geht, in den Arbeitsgruppen der EU-Kommission neues EU-Recht zu entwickeln. Also dort, wo die Schweiz das Recht hat, im Rahmen des Decision Shaping hier mitzumachen. Die Vereinbarung sieht auch vor, dass die Kantone natürlich konsultiert werden müssen. Neu ist, dass die Kantone bei dem in den Bilateralen III vorgesehenen hochrangigen politischen Dialog zwischen dem Bund und der EU mitwirken können, wenn ihre Kompetenzen oder wesentlichen Interessen betroffen sind.

Wer ist gemeint, wenn Sie «die Kantone» sagen? Die KdK?

Das ist noch nicht bestimmt. Sobald das Parlament die rechtlichen Grundlagen festgelegt hat, wird die Vereinbarung von der KdK zu genehmigen sein. Die grosse Frage ist, wie wir uns organisieren. Wir werden intern noch schauen müssen, wer «die Kantone» sind. Aber auch hier haben wir eine jahrelange Erfahrung im Zusammenhang mit der Mitwirkung bei den gemischten Ausschüssen, bei der Umsetzung der bestehenden Abkommen, im Zusammenhang mit der Mitwirkung bei den Verhandlungen, die jetzt abgeschlossen wurden. Wir werden eine interne Organisation aufbauen, die festlegt, wer von den Kantonen konkret dann an diesen Arbeiten teilnimmt.

Wird das ähnlich vor sich gehen wie bei der Ausarbeitung von kantonalen Konkordaten?

A la limite kann man das vergleichen. Bis anhin lief es so, dass wir – das heisst, das Generalsekretariat der KdK – die Kantone aufgefordert haben, uns zu verschiedenen Bereichen Experten zu nennen. Im Bereich Luftverkehr zum Beispiel ist das meistens ein Mitarbeiter des Kantons Zürich, wo der größte Flughafen ist. Dieser Vertreter wird dann von der KdK  mandatiert, die Interessen der Kantone zu vertreten und zu rapportieren, was gelaufen ist, damit das Thema den Kantonsregierungen unterbreitet werden kann,  falls politischer Handlungsbedarf besteht. Diese mandatierte Person ist dann in der Schweizer Delegation in Brüssel. Bis anhin hatten wir auch das System, für jedes Thema, bei dem die Kantone betroffen sind, sogenannte Arbeitsgruppen einzusetzen. Diese Arbeitsgruppen wurden eigentlich immer von einem Politiker, also von einem kantonalen Exekutivmitglied, geleitet und haben sich dann aus verschiedensten Experten der Kantone zusammengesetzt. Einer dieser Experten  war dann der Vertreter in der Schweizer Delegation in Brüssel.

Wird die kantonale Mitwirkung nach diesem System weiterlaufen?

Das müssen wir noch überprüfen. Es gab gewisse Probleme, weil Mitarbeitende der kantonalen Verwaltungen ab und zu auch noch etwas anderes zu tun haben. Das ist das Problem mit dem Milizsystem. In den Verhandlungen zu den Bilateralen III haben  wir vermehrt die Generalsekretariate der Direktorenkonferenzen eingespannt, deren Aufgabe ja die Koordination der kantonalen Haltungen in ihren jeweiligen Tätigkeitsbereichen ist.

Was wäre ein typisches Beispiel für die Mitwirkung der Kantone bei der EU-Rechtsentwicklung nach einer Annahme der Bilateralen III?

Nehmen wir den Luftverkehr. Dort haben wir eine Rechtsentwicklung, die im Wesentlichen vorsieht, dass die Flughafenkantone neue Sicherheitsbestimmungen einführen müssen. Unser Vertreter wird uns informieren, was da kommt, was die Auswirkungen sein könnten. Auf dieser Basis werden wir intern eine politische Diskussion führen müssen. Wollen wir das? Trotz der dynamischen Rechtsübernahme muss die Schweiz ja immer noch jedes Mal zustimmen. Falls wir es wollen, wird zu bestimmen sein, was wir vorkehren müssen, beziehungsweise wo wir Einfluss nehmen können, damit die Regulierung der EU möglichst schweizverträglich ist. Das muss in einem ständigen Pingpong zwischen unserem Experten und unseren zuständigen Entscheidgremien vor sich gehen. Und hier liegt wahrscheinlich eine Schwierigkeit, denn je nachdem geht das ein bisschen schnell, und mahlen unsere politischen Mühlen  etwas langsam. Man muss also relativ sehr früh schon sehen, wo etwas für die Schweiz potentiell Gefährliches kommt, und wie man dem am besten entgegentreten kann.

Brüssel wartet nicht ?

Nein, ganz sicher nicht. Man muss wirklich ganz am Anfang Einfluss nehmen. Fängt man an, Einfluss zu nehmen, wenn das Ding schon im Ministerrat oder im Parlament ist, dann ist es deutlich zu spät.

Wie wird entschieden, wenn sich kantonale Interessen zuwiderlaufen? Im Bereich Strom und Elektrizität haben wir auf der einen Seite die Bergkantone, die Sorge um die Hoheit über die Stauseen haben, und auf der anderen Seite diejenigen, die die europäische Netzstabilität höher gewichten. Wird die Vereinbarung solche Fälle regeln können?

Die Vereinbarung legt das Zusammenspiel zwischen dem Bund und der Gesamtheit der Kantone fest, und es ist nun einmal so, dass gemäss Artikel 54 der Bundesverfassung der Bund zuständig für die Außenpolitik ist und Abkommen schliessen und Entscheide fällen kann, die auch im Kompetenzbereich der Kantone liegen.  Also haben wir hier einen impliziten Druck auf die Kantone, sich zumindest zu einigen, damit man den Bund überzeugen kann, eine gewisse Strategie oder einen gewissen Entscheid zu treffen. Es kann durchaus vorkommen, dass es unterschiedliche Interessen bei den Kantonen gibt. Dann müssen wir das im politischen Diskurs untereinander regeln. Deswegen wird wahrscheinlich wieder die KdK ins Spiel kommen, weil dort klare Spielregeln gelten. Wenn 18 Kantonsregierungen einer Position zustimmen, dann gilt das als Position der Kantone. Und wenn man sich nicht einig wird, wird letztlich der Bund entscheiden.

Es gibt kein Vetorecht eines Kantons?

Ein Kanton hat kein Vetorecht. Dafür hätten wir die Bundesverfassung ändern müssen. Im Zusammenhang mit den Bilateralen I hat man diese Mitwirkungsrechte diskutiert, und dort war die Meinung klar, dass der Bund auf jeden Fall das letzte Wort hat. Im heutigen Rechtsrahmen hat der Bund eine Begründungspflicht, wenn er gegen die Meinung der Kantone entscheidet. Das Ganze ist ein politischer und kein rechtlicher Prozess.

Werden die Mitwirkungsrechte der Kantone in der Schweiz durch die Vereinbarung zu den Bilateralen III gestärkt?

Ich würde sagen, Sie sind schon gestärkt. Die Bundesverfassung sagt, vor einem aussenpolitischen Entscheid müssten die Kantone angehört werden. Das ist relativ breit gefasst. Was ist ein aussenpolitischer Entscheid? Ist ein Brief, den Bern nach Brüssel schickt, schon ein Entscheid? Auch im Gesetz sind die Formulierungen bewusst offen gehalten, um beiden Seiten einen gewissen Spielraum zu wahren. Jetzt wird etwas stärker präzisiert, nicht auf Verordnungs-, sondern auf Vereinbarungsebene, das ist ungefähr die gleiche Regelungsdichte wie in einer Verordnung. So ist man zumindestens mal sicher, dass der Bund die ganze Übung nicht nach eigenem Gusto gestalten kann, oder dass nicht irgendein Chefunterhändler sagt, er möchte keine Kantone dabeihaben, das geht die nichts an.

Gibt es in diesem Szenario eine Art Initiativrecht der Kantone? Können die Kantone mit einem Anliegen an den Bund herantreten, wo dieser nicht von sich aus handelt?

Ja, ganz sicher. Wir tun das jetzt schon. Wir haben einen Vertreter in Brüssel, der die Augen und Ohren offenhält für das, was dort läuft und die Kantone betreffen können. Wir werden den Bund sicher darauf aufmerksam machen, wenn wir etwas sehen und das Gefühl haben, der Bund sehe es nicht. Bisher hat das immer gut funktioniert.

In einem aktuellen Fall scheint die Schweiz überrumpelt: Die EU will, dass das Arbeitslosengeld für Grenzgänger nicht mehr dort bezahlt wird, wo der Empfänger wohnt, sondern wo er arbeitet – also in der Schweiz und nicht mehr in Deutschland, Frankreich oder Italien.

Diese Übung verfolgen wir seit 12 Jahren. Es ist der dritte Versuch, den sie gestartet haben, um diesen Paradigmenwechsel herbeizuführen, und jetzt scheinen sie langsam auf der Zielgeraden zu sein. Wir haben das zusammen mit dem Bund von Anfang an verfolgt und prüften auch die Konsequenzen. Aber im Moment können wir ja nicht in den Gesetzgebungsprozess der EU eingreifen, weil wir das decision shaping nicht haben.

In Zukunft könnte man hier früher agieren, wie wir das zum Beispiel im Schengen-Abkommen bei der Waffenrichtlinie gemacht haben. Als die Diskussion losging, ging natürlich sofort die Alarmglocke los, das Sturmgewehr zu Hause war betroffen, und da hat man dann tatsächlich eine sehr gute Lösung gefunden, die die Schweiz nicht allzu offensichtlich bevorzugt, aber bei der die Schweiz trotzdem die einzige Ausnahme bildet. Das sind so Dinge, bei denen man halt rechtzeitig handeln muss. Im Moment können wir das nur im Zusammenhang mit Schengen, weil wir sonst keine Mitwirkungsrechte haben.

Werden die Kantone in Brüssel stärker in Erscheinung treten? Deutsche Bundesländer zum Beispiel haben regelrechte Botschaften. Werden wir in Brüssel Kantonsbotschaften haben?

Die Diskussion wird sicher kommen, wenn die bilateralen Verträge angenommen werden. Sie wurde auch in der Vergangenheit schon ab und zu geführt.

Was denken Sie?

Die Ländervertretungen, die Sie anspechen, haben im Wesentlichen zwei Aufgaben. Die eine ist die Einflussnahme auf die Gesetzgebung und die andere ist, an das Geld aus Brüssel heranzukommen. Die sind halt Mitglied. Der zweite Punkt ist  für uns nicht relevant, weil wir kein Mitglied sind. Also wir werden uns auf die Gesetzgebung konzentrieren müssen. Die Diskussion wird sicher geführt werden, ob wir dazu unsere Präsenz verstärken sollten. Auch die Wirtschaftsverbände sind daran, sich solche Überlegungen zu machen.

Werden Kantone mit bestimmten Interessen verstärkt Alliierte auf Gliedstaatenebene in anderen europäischen Ländern suchen?

Das geschieht bereits heute. Ohnehin gibt es die grenzüberschreitende Zusammenarbeit, und wenn man dort gemeinsam feststellt, dass es in Brüssel klemmt, wird man versuchen, auch mit Hilfe der jeweiligen Regierung des Mitgliedsstaats in Brüssel vorstellig zu werden. Herr Kretschmann ist ja zum Beispiel relativ häufig in Brüssel aufgetreten.

Wenn man Ihnen zuhört, könnte man glauben, die neue Mitwirkung bei der EU-Rechtsetzung – dem decision shaping – mache die Schweiz etwas interessanter für regionale Partner.

Bei gewissen Partnern ist das heute schon so.  Baden-Württemberg zum Beispiel. Bayern fängt auch leise an, Vorarlberg ist auch interessiert, auch die norditalienischen Regionen. Sie merken, dass sich gewisse Probleme besser lösen lassen, wenn man sich zusammentut und die Hauptstädte darauf aufmerksam macht, dass an den Grenzen, die ja per Definition immer weit weg sind von den Hauptstädten Handlungsbedarf besteht. Es kommt langsam in die Gänge.