Die EU: Ein Institutionen-Geflecht in Entwicklung

Gilles Grin erläutert in einer nützlichen Publikation die Institutionen der EU. Diese stehen wie die europäische Integration überhaupt in einem offenen Prozess der Fortentwicklung, in dem supranationale und intergouvernementale Prinzipien immer wieder neu kombiniert werden.

Wenn namentlich in der Schweiz das Bild der Europäischen Union gelegentlich verzerrt ist, so ist dies nicht nur überheblicher politischer Polemik zuzuschreiben. Die Konstruktion der Staatengemeinschaft ist wegen ihrer Einzigartigkeit und ihrer häufigen Veränderungen tatsächlich nicht ohne Weiteres adäquat zu erfassen. Umso mehr ist eine Schrift über die Institutionen der EU und ihrer Vorstufen willkommen. Autor der auf Englisch oder Französisch verfügbaren Darstellung ist Gilles Grin, Direktor der Stiftung Jean Monnet für Europa in Lausanne, Dozent und Mitglied des SGA-Vorstands.

Föderale Mischform

Die Organe und Verfahren der EU haben ihre Geschichte, und so kann Grin gerade mit seiner historischen Perspektive das Verständnis erleichtern. Vier der fünf Hauptinstitutionen der EU bestanden im Kern schon in der 1952 gegründeten Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS oder Montanunion). Am meisten Kontinuität weist wohl der Gerichtshof auf, der oft «kühne Entscheide» fällte, in der Fortentwicklung des Gemeinschaftsrechts und damit der Rechtsgemeinschaft also eine aktive Rolle spielte und spielt. Exekutive Funktion hatte in der EGKS die Hohe Behörde, auf die 1958 mit der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) die Kommission folgte. Trotz dem absichtlich bescheideneren Namen verfügt diese mit der von ihr geleiteten Verwaltung und mit der ihr allein vorbehaltenen Kompetenz, neues Recht vorzuschlagen, über erhebliche Macht.

Das Europäische Parlament lässt sich auf die Gemeinsame Versammlung zurückführen, der in der EGKS allerdings nur eine Kontrollfunktion zukam. Seine Legitimation nahm 1979 mit der Direktwahl zu, und die Kompetenzen in der Gesetzgebung, die in der EWG zuerst nur konsultativer Art waren, wurden sukzessive verstärkt. Die Rolle der Legislative teilt das Parlament mit dem Rat der EU, der sich aus den nationalen Fachministerinnen und -minister des jeweiligen Sachbereichs zusammensetzt.

Die Mitgliedstaaten übertrugen der gemeinsamen Organisation von Anfang an Teile ihrer Souveränität. Kommission, Parlament und Gerichtshof sind supranationale Organe, ohne direkte Abhängigkeit von den Mitgliedstaaten. Demgegenüber beruht der Rat auf dem intergouvernementalen Prinzip, hat jedoch ebenfalls einen supranationalen Zug, indem die Möglichkeit von Entscheiden mit (qualifizierter) Mehrheit die Regel der Einstimmigkeit zunehmend einschränkt. Gerade das Zusammenwirken der beiden Ansätze macht, wie der Autor ausführt, die «gemeinschaftliche Methode» aus, die zu einem «beschränkten Föderalismus» führe.

Ein System und kreative Lösungen

Zu den vier älteren Organen kam 1974, vertraglich-formell erst 1992, der Europäische Rat hinzu – nicht zu verwechseln mit dem (Minister-)Rat der EU. Das von den Staats- oder Regierungschefs gebildete Gremium mit einem permanenten Präsidenten steht ausserhalb des EU-Gesetzgebungssystems, fällt indessen Richtungsentscheide. Es verstärkt die intergouvernementale Seite der Union, verfügt aber über einen permanenten Präsidenten und kann der Integration politische Impulse verleihen. Nach Grin kann man den Europäischen Rat als «eine Art kollektiven Staatschef» betrachten; doch herkömmliche staatsrechtliche Kategorien passen auch in diesem Fall nicht genau, zumal es unterschiedliche Formen von Staatschefs gibt. Statt einer klassischen Gewaltenteilung herrscht – so der Eindruck – eher ein komplexes Gleichgewicht von teils mehr eigendynamischen, teils mehr durch die Vielfalt nationaler Interessen geprägten Institutionen. Als Inkonsequenz ist hinzugekommen, dass der Hohe Vertreter für die Aussen- und Sicherheitspolitik einerseits als Vizepräsident der Kommission angehört, anderseits den Aussenministerrat präsidiert.

Das Bild wird nicht überschaubarer dadurch, dass die Verantwortlichen besonders unter akutem Handlungsdruck allenfalls Mittel und Wege finden, bestehende Strukturen und Regeln zu übersteuern. So sind der Fiskalpakt und der Stabilitätsmechanismus nach der Finanzkrise von 2008 nicht auf der Basis der EU-Verträge, sondern separat, ohne Zwang zur Einstimmigkeit in der Union, vereinbart worden. Generell haben Formen der «differenzierten Integration» wie die Eurozone oder der Schengenraum grössere Bedeutung erhalten.

Und die Demokratie?

Relativ knapp behandelt der Autor den Aspekt der Demokratie. Bei einzelnen Institutionen konstatiert er eine stärkere Stellung der Chefs, so bei der von 9 auf 27 Mitglieder gewachsenen Kommission eine entsprechend geringere Kollegialität. Mit Blick auf das Ganze bezeichnet er die nationalen Parlamente als «die grossen Verlierer», im Gegensatz zu den Exekutiven. Auf europäischer Ebene aber «existiert kein wirklich integrierter politischer Raum».

In seiner Darstellung, die er mit Übersichten und Vertragstexten ergänzt, hält sich Gilles Grin meist mit eigenen Kommentaren zurück und lässt oft andere Autoren mit unterschiedlichen Sichtweisen zu Wort kommen. Er postuliert auch keine bestimmten Reformen, lässt aber keinen Zweifel an seiner Überzeugung, dass das föderative (nicht zentralistische) europäische Projekt, in einer Phase extremer Schwäche Europas gestartet und historisch «noch jung», eine Zukunftsperspektive hat.