Widersprüche in der Migrationspolitik wären reduzierbar

Zur heutigen Migrationspolitik der Schweiz gebe es keine gute grundsätzliche Alternative. Doch die Integration der Zugewanderten sei weiter zu erleichtern und die Zusammenarbeit mit der EU wie auch mit Herkunftsländern irregulärer Migranten zu erweitern. Dies sind Folgerungen zweier Experten, die für die SGA Grundlagenpapiere verfasst und diese in einer Aussenpolitischen Aula der SGA-ASPE zur Diskussion gestellt haben.

Ausländer- und Asylpolitik haben aussen-, europa- und entwicklungspolitische Dimensionen, die ebenso Beachtung verdienen wie die wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Seiten. Sie sind eines der Themen in der SGA-Publikation «Eine Aussenpolitik für die Schweiz im 21. Jahrhundert», die seit ihrem Erscheinen (2021) mit Beiträgen auf der Website aktuell ergänzt wird. Zwei neue Texte stammen von Anita Manatschal, Professorin für Analyse der Migrationspolitik an der Universität Neuenburg, und Eduard Gnesa, dem früheren Direktor des Bundesamts für Migration und Sonderbotschafter für internationale Migrationszusammenarbeit, der heute als Berater tätig ist.

Einschliessende Politik nützt allen

Bei der Präsentation an der Universität Bern konzentrierte sich Anita Manatschal auf innenpolitische Aspekte der Migrationsfrage. Sie machte auf einseitige Wahrnehmungen aufmerksam – Rückkehr und Auswanderung werden wenig beachtet – und sprach vom «liberalen Paradox», dass einerseits ein klarer Bedarf an ausländischen Fachkräften bestehe, der wegen der demografischen Alterung noch wachsen werde, anderseits Angst vor Überfremdung zu negativen politischen Einstellungen führe. Zentral sei daher eine «inklusive Integrationspolitik». Die Erleichterung der chancengleichen Teilhabe von Zugewanderten in wirtschaftlicher, sprachlich-kultureller und politischer Hinsicht sei wirksam, trage zudem zu einer positiven Sichtbarkeit bei und gehe mit verminderter Fremdenfeindlichkeit einher. Vergleichende wissenschaftliche Untersuchungen restriktiver oder eben einschliessender kantonaler Politiken untermauern diese Aussage.

Die Forscherin plädierte daher für eine faktenbasierte öffentliche Diskussion, die vom Sündenbockdenken wegführt, Nutzen wie auch Herausforderungen der Migration transparent macht und Polarisierungen überwindet. Zweitens sollten die migrationspolitischen Ziele besser koordiniert werden. Das bedeutet speziell eine bessere Abstimmung von Innen- und Aussenpolitik. Die Teilnahme an multilateralen Bestrebungen sollte einen Blick aufs Ganze ermöglichen und die Einhaltung menschenrechtlicher Schutzstandards erleichtern (diese sind in einem Wettlauf nationaler Massnahmen gegen irreguläre Einwanderung bedroht). Einen Beitritt zum UNO-Migrationspakt haben die eidgenössischen Räte allerdings abgelehnt. Und drittens betonte Anita Manatschla nochmals ihre Überzeugung, dass «ein warmer Handschlag statt einer kalten Schulter», die Förderung von Integration und Teilnahme, einen positiven Kreislauf in Gang setzen kann.

Chancen der Kooperation

Eduard Gnesa ging näher auf die aussenpolitischen Komponenten der Migrationspolitik ein. Das Freizügigkeitsabkommen mit der EU bilde die Basis zur Teilnahme am sich wohl verschärfenden Wettbewerb um qualifizierte Arbeitskräfte; dazu gebe es keine valable Alternative. Damit hängt auch die Assoziation an das Schengen-System zusammen, ohne die eine Sicherheitslücke entstünde. Der Referent begrüsste im Weiteren den Parlamentsbeschluss in Bern zur partiellen Übernahme des europäischen Migrations- und Asylpakts. Daraus ergäben sich neue Handlungsoptionen: neben der für die Schweiz fakultativen Mitwirkung an der solidarischen Umverteilung von Asylsuchenden namentlich Engagements bei den Verfahren an der EU-Aussengrenze und bei Frontex-Operationen, Rückführungen eingeschlossen. In Drittstaaten ausgelagerte Rückkehrzentren, wie sie Brüssel anstrebt, seien in den Grenzen des Völkerrechts denkbar, stiessen aber auf Widerstand von Staaten, die dafür in Frage kämen.

Gute Erfahrungen habe die Schweiz bereits mit Migrationspartnerschaften gemacht, sagte Gnesa, der bei einzelnen solchen Vereinbarungen mitgewirkt hatte. Es geht dabei um eine Zusammenarbeit mit einzelnen Herkunftsstaaten in verschiedenen Bereichen von der Migrationskontrolle über die Rückübernahme abgewiesener Asylsuchender bis zu deren Reintegration und von der Flüchtlingshilfe in Erstaufnahmeländern bis zu Entwicklungsprojekten. Umso mehr kritisierte Gnesa die Kürzung der Hilfskredite, die gerade auch den Flüchtlingsschutz in den Herkunftsregionen treffe und so dem Ziel widerspreche, irreguläre Weiterwanderung zu verhindern. Wie seine Vorrednerin zeigte Gnesa kein Verständnis für das Nein zum UNO-Pakt. «Eine Renationalisierung der Migrationspolitik löst keine Probleme.»

Öffnung über die EU hinaus

Über den bisherigen Rahmen hinaus ging Gnesa (ähnlich wie Manatschal in ihrem Text) mit dem Postulat, es sei ein Konzept zur Zulassung qualifizierter Arbeitskräfte aus Nicht-EU-Staaten zu entwickeln. Er bezweifelt, dass in Mangelberufen der Bedarf allein im Bereich der Personenfreizügigkeit gedeckt werden kann, würde allerdings eine Öffnung des Arbeitsmarkts an bestimmte Bedingungen knüpfen: Die begünstigten Bereiche müssten standortgebunden (vor allem Dienstleistungen) und von gesamtwirtschaftlicher Bedeutung sein. Die Niederlande, führte er als Beispiel an, bilden in Indonesien Pflegefachkräfte aus, von denen die Hälfte dann einige Jahre in den Niederlanden arbeitet, während die andere Hälfte in der Heimat bleibt, so dass sich dort insgesamt kein Verlust an Berufsleuten ergibt. Der Bundesrat zögere, die Schweiz werde aber um einen solchen Schritt nicht herumkommen, meinte Gnesa, und er schloss nicht aus, dass sich auch SVP-Vertreter aus der Wirtschaft dafür gewinnen lassen könnten.

10-Millionen-Initative sehr präsent

In der von SGA-Vorstandsmitglied Markus Mugglin geleiteten Diskussion war die Abstimmung über die Nachhaltigkeits-Initiative der SVP (Begrenzung der Einwohnerzahl auf 10 Millionen) im kommenden Juni bereits sehr präsent. Ein Ja würde die bilateralen Abkommen mit der EU zumindest stark gefährden. Der Angst vor einem weiteren Bevölkerungswachstum sei mit Fakten, mit Sachzwängen wie der Abhängigkeit von Zuwanderung entgegenzutreten, betonte Manatschal. Ein Votant aus dem Publikum sah das Problem hingegen darin, dass zwar Unternehmen und Immobilienbesitzer von der Zuwanderung profitierten, die breite Bevölkerung aber Kaufkraft verliere. Eine offizielle Strategie gegen diese Ungleichheit fehle. Bereits die Ausschöpfung des inländischen Arbeitskräftepotenzials als Alternative stösst an Grenzen. So hat das Parlament, wie Gnesa bemerkte, die Hürden für die Integration vorläufig Aufgenommener noch erhöht. Widersprüche bleiben der Migrationspolitik demnach erhalten.